1 ? 耕地保護

是指運用法律、行政、經濟、技術等手段和措施，對耕地的數量和質量進行的保護。耕地保護是關系我國經濟和社會可持續發展的全局性戰略問題。“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是必須長期堅持的一項基本國策。
2005年，國務院辦公廳曾下發《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，其中明確規定，各省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，省長、主席、市長為第一責任人。同時規定，從2006年起，每五年為一個規劃期，在每個規劃期的期中和期末，國務院對各省、自治區、直轄市各考核一次。按此規定，2011年就是省級政府耕地保護責任目標的考核年。

1.1 ? 釋義

耕地
耕地是指種植農作物的土地，包括熟地、新開發復墾整理地、休閑地、輪歇地、草田輪作地；以種植農作物為主，間有零星果樹，桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。耕地中還包括南方寬<1.0米，北方寬<2.0米的溝、渠、路和田埂。包括灌溉水田、望天田、水澆地、旱地、菜地。

耕地保護
耕地保護是指運用法律、經濟、技術等手段和措施，對耕地的數量和質量進行的保護

耕地是人類賴以生存和發展的基礎，面對中國耕地嚴重不足的嚴峻形勢，穩定農業基礎地位和促進國民經濟發展的重大問題
最近十幾年來，中國因為非農業建設占用而減少的耕地大約占耕地減少面積的40%左右（其他的減少原因主要有：農業結構調整、災毀等）。耕地面積大量減少直接威脅農業發展。為此，我們必須確保一定數量和質量的耕地。耕地保護方面的制度主要有耕地占用補償制度、基本農田保護制度、高標準基本農田建設等。耕地保護事關中國農業穩定、糧食安全，是國計民生之大事。
中國耕地保護工作取得明顯成效，全國已調整劃定基本農田面積1.08億公頃，過去十年間，通過土地開發整理、復墾等，全國累計補充耕地277.5萬公頃。2012年3月，國務院批準了《全國土地整治規劃（2011-2015）》，《規劃》提出了“十二五”期間土地整治的主要目標：高標準基本農田建設成效顯著，補充耕地任務全面落實，農村建設用地整治規范有序推進，城鎮工礦建設用地整治取得重要進展，土地復墾明顯加快，土地整治保障體系更加完善。規劃期內建設旱澇保收高標準基本農田4億畝，經整治的基本農田質量平均提高1個等級，補充耕地2400萬畝，確保全國耕地保有量保持在18.18億畝，糧食畝產能力增加100公斤以上，整治農村建設用地450萬畝。

1.2 ? 緣由

中國的確實現了農產品嚴重短缺到供求總量平衡、豐年有余的歷史性跨越，并不意味著中國的糧食安全可以高枕無憂。農業仍然是中國保持經濟發展和社會穩定的基礎，仍然要始終把農業放在發展國民經濟的首要位置，仍然要保護和提高糧食生產能力。
在21世紀，保障糧食安全是中國農業現代化的首要任務。人口與耕地、糧食矛盾是農業資源優化配置的最大障礙。中國在相當長的時間內，糧食生產將仍然是農業的主體，農業現代化進程包含著糧食安全水平的提高，糧食安全水平的提高是農業現代化的重要組成部分。在中國，沒有國家糧食安全及其水平的提高，就不可能實現農業現代化。糧食安全水平是衡量中國農業現代化的重要標志。目前糧食問題備受關注。
據國家統計局統計，2003年全國夏糧總產量為9622萬噸，比上年減產240萬噸，減2.4%。1999年—2001年，中國糧食連續3年減產，2002年仍是產不足需。但與此同時，糧食需求持續增長。所以必須要保護和提高糧食綜合生產能力。
嚴格保護耕地是保護、提高糧食綜合生產能力的前提。黨的十六屆三中全會指出，要實行最嚴格的耕地保護制度，保證國家糧食安全。保護、提高糧食綜合生產能力說到糧食，必須以穩定一定數量的耕地為保障。耕地是人類獲取食物的重要基地，維護耕地數量與質量，對農業可持續發展至關重要。
中國明確規定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”是基本國策，要求在有限時間內，建立耕地保護制度，保護基本農田。基本農田是耕地中的精華，是維護國家糧食安全最基本的依靠。
基本農田可定義為：從戰略高度出發，在一定歷史時期內，為滿足國民經濟持續、穩定發展，社會安定和人口增加對耕地需求，而必須確保的農田。保護耕地最重要的是把基本農田保護好，這是一條不可逾越的紅線。
保護耕地特別是保護基本農田，是保護、提高糧食綜合生產能力的重要前提。耕地問題的實質是農業問題特別是糧食問題。確保國家糧食安全，就要高度重視保護和提高糧食生產能力。應當看到，目前中國耕地嚴重不足。中國是一個農業大國，中國農村人口依然占全國人口的70%，然而中國的人均耕地面積遠遠低于世界平均水平，而且有日趨減少的趨勢。近年來中國耕地面積逐年遞減。無論是從經濟建設的角度出發，還是從國家安全的角度考慮，解決中國農產品特別是糧食的供給問題，必須主要立足于國內，這是我們黨和政府一貫的方針，從來沒有動搖過。
為了切實貫徹這一方針，必須采取有力措施，扭轉耕地減少過快的勢頭。正是出于這樣的戰略考慮，我國土地管理部門提出，土地管理工作必須把保持耕地總量動態平衡作為首要的奮斗目標。按照國務院批準的《1997-2010年全國土地利用總體規劃綱要》（以下簡稱《規劃》），到2010年，非農建設占用耕地不得突破2950萬畝，全國耕地面積減少要求控制在9661萬畝以內，耕地保有量應控制在19.2億畝。根據預測，中國人口即將達到13億，到2010年，人口將達到14億。屆時，人口對土地的壓力將進一步增大，即使耕地面積保持不減，人均耕地還將減少。中國在法律法規上對耕地采取了世界上最嚴格的保護措施。《土地管理法》明確規定嚴格控制耕地轉為非耕地，禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。
改革征地制度，完善征地程序中國耕地本不富余，但很多地方不能很好處理城鎮化進程與糧食生產的矛盾，擠占了不少耕地。隨著征地規模不斷擴大，征地中暴露出來的矛盾和問題越來越多。
一是征地規模過大。全國開發區規劃面積已達3.5萬平方公里，圈占的耕地有43%閑置。
二是農民權益得不到保障。一些地方甚至把農民的土地作為生財之道，違法違規征地時有發生。因征地問題引發的糾紛甚至群體性事件，已成為影響社會穩定的一個因素。這些問題暴露出中國現行征地制度方面的缺陷。
因此，黨的十六屆三中全會明確提出，“要按照保護農民權益、控制征地規模的原則，改革征地制度，完善征地程序”：
一要強化土地利用規劃約束和用途管制。地方各級政府都要制定土地利用規劃。要強化規劃對建設用地總量的控制，把用地規模限制在規劃數量、范圍之內。因經濟社會發展需要，確需調整規劃的，必須按法定程序進行。土地用途一旦劃定，就要嚴格執行，不能隨意改作他用。
二要嚴格區分公益性和經營性兩種不同性質的用地。要把為公益性項目而進行的征地與一般經營性項目用地嚴格分開，縮小征地范圍。征地權是國家的強制性行政權力，應當主要用于水利、交通、國防、義務教育、公共衛生、公檢法設施等國家重點公共設施建設，一般不能用于商業開發，更不應變成企業行為。要慎用征地權力，進一步發揮市場配置土地資源的基礎性作用。工商企業需要用地，應當在符合土地利用規劃和城鎮建設規劃的前提下，通過向國家、向農民集體購買、租賃等市場方式取得，價格由市場決定。
三要嚴格控制征地規模。土地是農民最基本的生產資料，也是農民最可靠的生活保障。要加強土地管理，切實保護耕地，可征可不征的盡量不征，可用可不用的盡量不用，必須征和必須用的盡量少征少用。國家重點基礎設施建設用地，也要節省用地，減少征地。城鎮建設要盡量盤活存量土地，控制城區過分擴張。企業用地多少，應當和產業特點，投資規模掛鉤，防止投不多的錢，辦不大的廠，占很多的地。
四要改進土地征用補償方式。征用農民土地補償低，土地增值分配不合理，是農民反映比較強烈的一個問題，也是造成耕地占用多的重要因素。農民集體土地轉為建設用地的過程，應當是農民分享城市化和工業化成果的過程，應當有利于縮小城鄉差距而不是擴大城鄉差距。要調整土地收入分配結構，確定補償安置最低標準，給被征地農民以及時、合理的補償，并探索解決被征地農民社會保障和長遠生計的辦法。農戶是市場經濟的主體，土地經營權是農民的基本權益，要保障農民在土地征用過程中的權益不受侵犯。

2 ? 耕地保護制度

根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》和《基本農田保護條例》等法律、法規，當前法律規定的耕地保護制度主要有以下幾個方面：

2.1 ? 土地用途管制制度

?《中華人民共和國土地管理法》第四條第一款規定：“國家實行土地用途管制制度。”該條第二款規定：“國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。”

2.2 ? 耕地總量動態平衡制度 ??

《中華人民共和國土地管理法》第三十三條規定：“省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃和年度土地利用計劃，采取措施，確保本行政區域內耕地不減少；耕地總量減少的，由國務院責令在規定期限內組織開墾與所減少耕地的數量與質量相當的耕地，并由國務院土地行政主管部門會同農業行政主管部門驗收。個別省、自治區、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地數量不足以補償所占用耕地的數量的，必須報經國務院批準減免本行政區域內開墾耕地的數量，進行易地開墾。”

2.3 ? 耕地占補平衡制度?

《中華人民共和國土地管理法》第三十一條第二款規定：“國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地，按照占多少、墾多少的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾的或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。”

2.4 ? 耕地保護目標責任制度?

根據《基本農田保護條例》關于“縣級以上地方各級人民政府應當將基本農田保護工作納入國民經濟和社會發展計劃，作為政府領導任期目標責任制的一項內容，并由上級人民政府監督實施”的規定，各級政府應當建立以基本農田保護和耕地總量動態平衡為主要內容的耕地保護目標責任制，每年進行考核。

2.5 ? 基本農田保護制度 ??

《中華人民共和國土地管理法》第三十四條規定：“國家實行基本農田保護制度。“基本農田保護制度包括基本農田保護責任制度、基本農田保護區用途管制制度、占用基本農田嚴格審批與占補平衡制度、基本農田質量保護制度、基本農田環境保護制度、基本農田保護監督檢查制度等。

2.6 ? 農用地轉用審批制度?

?《中華人民共和國土地管理法》第四十四條規定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。本條第二款、第三款規定以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。”

2.7 ? 土地開發整理復墾制度 ?

《中華人民共和國土地管理法》第三十八條規定：“國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規劃，在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發未利用的土地；適宜開發為農用地的，應當優先開發成農用地。”第四十一條規定：“國家鼓勵土地整理。縣、鄉鎮　人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對山、水、田、林、路、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。”第四十二條規定：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞的土地，用地單位和個人應當按照國家有關規定負責復墾；沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。復墾的土地應當優先用于農業。”

2.8 ? 土地稅費制度 ??

《中華人民共和國土地管理法》第三十一條規定，建設占用耕地，如沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求，應繳納耕地開墾費，用于開墾新耕地；第三十七條規定，對于閑置、荒蕪耕地要繳納閑置費；第四十七條規定，征用城市郊區菜地，要繳納新菜地開發建設基金；第五十五條規定，對以出讓方式取得國有土地使用權的建設單位，要繳納新增建設用地土地有償使用費。《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》規定，非農業建設占用耕地，要繳納耕地占用稅。法律規定的稅費制度，是以經濟手段保護耕地的重要措施。

2.9 ? 耕地保護法律責任制度 ?

《中華人民共和國刑法》第三百四十二條規定：“違反土地管理法規，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，處５年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”第四百一十條規定：“國家機關工作人員徇私舞弊，違法土地管理法規，濫用職權，非法批準征用、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權，情節嚴重的，處３年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處３年以上７年以下有期徒刑。”《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》及《基本農田保護條例》等法律、法規，對耕地保護違法行為規定了相應的行政法律責任。

3 ? 耕地保護措施

《中華人民共和國土地管理法》明確提出了耕地保護的目標，即實現耕地的總量動態平衡。所謂耕地總量動態平衡，是指在滿足人口及國民經濟發展對耕地產品數量和質量不斷增長的條件下，耕地數量和質量供給與需求的動態平衡。實現這一目標必須加強耕地的數量、質量保護并注重耕地環境質量的提高。

3.1 ? 數量保護

耕地的數量保護具體措施包括以下幾方面：
1．嚴格控制耕地轉為非耕地；
2．國家實行占用耕地補償制度；
3．國家實行基本農田保護制度；
4．推進土地開發、復墾、整理。

3.2 ? 質量保護

耕地的質量保護包括以下幾方面：
1．國家制定耕地質量保護措施，如：防止水土流失、耕地沙化、鹽堿化、貧瘠化等；
2．實現耕地環境保護。?

4 ? 耕地保護目標責任制

是指確定一定區域的耕地保護目標任務，措施到位，責任到人，運用目標化、定量化、制度化管理方法，規范各級人民政府、部門以及各級領導的耕地保護工作行為，確保耕地保護基本國策貫徹落實的制度。自1990年以來，耕地保護目標責任制建設在全國范圍由點到面、由部門到政府得到逐步推進。除耕地保護目標責任制外，還有基本農田保護目標責任制、土地管理目標責任制、國土資源管理目標責任制等形式。

4.1 ? 耕地保護獎懲制度

目前，全國近2/3的省份建立了地方政府耕地目標責任制，在根據土地利用總體規劃確定省級政府耕地保護目標和任務后，根據各地區情況，分解耕地保護指標，由上級政府與下級政府、上級國土部門與下級國土部門分兩條線逐級簽訂耕地保護責任書，明確責任制的具體內容和指標。由上級政府及國土部門定期考核目標責任制完成情況，并在考核的基礎上建立耕地保護獎懲制度，調動各地保護耕地的積極性。
今后要進一步強化地方政府領導保護耕地的責任意識，部將在完善土地調查統計制度和土地利用動態監測體系的基礎上，建立反映各地工作實際效果的考核指標體系，對各省（區、市）耕地保有量和耕地占補情況進行考核并公布考核考核結果，使目標責任制切實對耕地保護起到促進和保證作用。

日前，中央農村工作領導小組辦公室、國土資源部、農業部聯合召開視頻會議，傳達貫徹習近平總書記、李克強總理等中央領導同志關于加強耕地保護、改進耕地占補平衡和規范農村土地流轉工作的重要批示。三部門重申耕地作為我國最寶貴資源的戰略定位，必須實施最嚴格的耕地保護制度。
據悉，當前和今后一個時期，耕地保護面臨著多重壓力，形勢依然嚴竣，因此，要增強使命感、責任感和緊迫感，在嚴守耕地紅線的問題上不能有任何閃失，絕不能犯顛覆性錯誤。會議強調，耕地作為我國最寶貴資源的戰略定位，決定了必須實施最嚴格的耕地保護制度。
會議指出，要把思想和認識統一到帶著強烈意識做好耕地保護工作的重要要求上來。各級黨委政府必須切實負起主體責任，采取積極有效措施，加強源頭控制，強化過程監管，確保本行政區域內耕地保護任務全面落實。

4.2 ? 加強耕地保護和改進耕地占補平衡工作

就加強耕地保護和改進耕地占補平衡工作，會議提出，要依法依規，不折不扣落實好最嚴格的耕地保護制度和占補平衡制度，從健全制度、完善機制、強化監管等方面綜合施策；要加強規劃管控和用途管制，強化永久基本農田對城市開發建設的實體邊界和剛性約束作用，堅決守住耕地保護紅線；要加強耕地質量保護和建設，著力提升耕地質量實現“藏糧于地”；要推進節約集約用地，嚴控增量、盤活存量，提高土地利用效率，努力減少新增建設用地占用耕地；要嚴格落實耕地占補平衡，堅持“占一補一，占優補優”，確保補充耕地數量質量雙到位；要大力推進土地整治和高標準基本農田建設，著力強化耕地建設性保護；要完善約束激勵機制，調動社會各方嚴格保護耕地的積極性。

就規范農村土地流轉工作，會議提出，要引導農村土地有序流轉，堅決防止“非糧化”、禁止“非農化”。要按照中央政策文件精神引導農村土地經營權有序流轉，做到“三權置，確權登記，有序流轉，適度規模，家庭基礎，農民自愿，農地農用，鼓勵種糧”；要積極穩妥引導工商資本進入農業，把現代經營理念、組織方式、資本技術等先進要素引農業，集成優化配置，促進農業提質增效，同時引導工商資本與當地農民建立緊密的利益聯合機制，讓農民分享增值收益，實現互利共贏；要嚴格工商資本租賃農地監管和風險防范，關鍵要建立工商資本租賃農地的期限和面積上限控制制度、分級備案制度、審查審核制度、風險保障金制度、事中事后監管制度。

最后，會議強調，落實好耕地保護責任，一要強化保護意識，自覺主動落實好耕地保護責任，地方各級政府要責無旁貸地擔負起主體責任，將耕地保護擺在政府工作的重要位置；二要注重部門聯動，國土資源部門與農業等相關部門加強溝通、密切配合、形成強大工作合力，共同落實耕地保護共同責任；三要加強督察執法，嚴格落實耕地保護監督職責；四要積極研究探索，通過認真研究重大基礎設施項目國家統籌補充耕地，有序開展補改結合落實占補平衡試點工作，嚴格落實補充耕地承諾制等措施，著力破解耕地占補平衡難題；五要加強輿論引導，提高全社會耕地保護意識，努力營造人人關心土地、人人保護耕地的良好氛圍。