摘要：2015年以來，國務(wù)院將閑置土地處置作為經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下穩(wěn)增長的重要措施，通過大督查、嚴問責，有力地推進了處置工作在全國的落實。寧夏雖然是一個較小的省級行政區(qū)，其在全國節(jié)約集約用地專項督察中發(fā)現(xiàn)的閑置土地面積卻在31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中位列第九，且一開始處置進展緩慢。
2015年以來，國務(wù)院將閑置
土地處置作為
經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下穩(wěn)增長的重要措施，通過大督查、嚴問責，有力地推進了處置工作在全國的落實。寧夏雖然是一個較小的省級行政區(qū)，其在全國節(jié)約集約用地專項督察中發(fā)現(xiàn)的閑置
土地面積卻在31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中位列第九，且一開始處置進展緩慢。這引起了國務(wù)院和國土資源部的高度關(guān)注。后經(jīng)多次嚴格督導(dǎo)，寧夏按照以用為先的原則推進這項工作，發(fā)現(xiàn)的
閑置土地處置到位率上升至98%，同時建立健全了相關(guān)長效機制。
2016年1月6日，寧夏是國務(wù)院常務(wù)會議上受通報表揚的4個省級行政區(qū)之一。個中情由，值得深入分析和思考。
“硬骨頭”多，主動性不夠，導(dǎo)致處置初期進展緩慢
在節(jié)約集約用地專項督察中，寧夏共發(fā)現(xiàn)閑置土地141宗、1577.87公頃。其中，因企業(yè)原因形成的有71宗、1125.42公頃，占71.3%；因政府原因形成的70宗、452.45公頃，占比28.7%。閑置時間達兩年以上的有122宗、1483.07公頃，占比94%。商業(yè)或住宅、工業(yè)等經(jīng)營性用地132宗、1546.8公頃，占比98%。
按照國務(wù)院要求，國家土地督察西安局在2015年5月向?qū)幭幕刈遄灾螀^(qū)政府印發(fā)了督察整改意見書，自治區(qū)政府也在6月召開了閑置土地處置動員部署會，制定下發(fā)了整改方案，但由于諸多原因處置進展十分緩慢。
部分市、縣（區(qū)）政府對企業(yè)原因造成的閑置時間較長、面積較大、責任較難厘清的一些“硬骨頭”，在處置工作中存在畏難情緒，不敢碰硬。如自治區(qū)閑置土地面積大于66.67公頃（1000畝）的有5宗，總面積597.13公頃，占全區(qū)閑置土地總面積的比例高達37.8%。
對一些地方千方百計招商引進的大型企業(yè)或重點項目，處置主動性不高。如寧東能源化工基地的寶塔綜合項目區(qū)東區(qū)儲運中心項目占地高達280.68公頃，占自治區(qū)整個閑置土地總面積的17.8%。
此外，一些市、縣（區(qū)）政府責任心不強，調(diào)查落實不力，對閑置土地的情況不清、問題不準、數(shù)據(jù)不實，在原因定性、處置方法和責任追究等方面政策把握不準等，造成閑置土地未能真正處置到位。
上述多重因素作用下，截至2015年8月底，全區(qū)閑置土地處置到位率僅有16%，9月底也只有31%，且處置不力，面臨被國務(wù)院直接問責的風險。
除涉法涉訴宗地外全部處置到位，有力促進穩(wěn)增長目標實現(xiàn)
面對如此嚴峻形勢，自治區(qū)各級黨委、政府變壓力為動力，鐵腕推進閑置土地的整改處置。
省級黨委、政府充分發(fā)揮主體責任。2015年9月30日，自治區(qū)黨委書記李建華明確提出整改要求；自治區(qū)政府分管副主席主持召開2次推進會，通報全區(qū)閑置土地整改處置情況，明確提出限期完成閑置土地整改處置的要求；召開約談會2次，對5個地級市、6個縣（市）政府主要負責人進行了約談，并責成有關(guān)方面對4個市縣相關(guān)部門主要負責人進行了責任追究。
組成聯(lián)合督查組實地督導(dǎo)。自治區(qū)政府督查室、監(jiān)察廳和國土資源廳組成4個聯(lián)合督查組，先后5次赴各市縣進行了實地督查，跟蹤處置進展，使核查成為常態(tài)。督查組深入各市、縣（區(qū)）宣講閑置土地核查問責要求和處置相關(guān)政策，明確指出整改處置必須橫下心來，敢于碰硬、敢于擔當、不折不扣處理到位，并要求區(qū)別不同原因、不同類型的問題，采取不同措施進行整改。西安督察局也先后4次深入閑置土地重點地區(qū)開展實地督導(dǎo)，要求嚴格處置到位、全面加快處置進度。通過連續(xù)不斷的督查和督導(dǎo)，有力地促進了閑置土地的整改處置，全區(qū)處置到位率迅速由8月底的16%上升到11月底的98%。
建立定期通報制度。自治區(qū)政府對閑置土地處置實行半月統(tǒng)計、通報和日報制度，及時通報處置進展情況，并指出存在的問題，對處置不力的市、縣提出明確的整改要求。國土資源廳對7個市、縣的11宗、785.7公頃閑置土地典型案例和13宗、557.1921公頃重點督查案例進行掛牌督辦，同時抽調(diào)4名廳級領(lǐng)導(dǎo)帶隊包片督促各市、縣（區(qū)）加快閑置土地整改處置。
多措并舉研究解決疑難問題。自治區(qū)及重點地區(qū)黨委、政府多次向國務(wù)院辦公廳及國土資源部等國家有關(guān)部委匯報工作中存在的困難和問題，與涉及的法院、銀行等部門及時協(xié)調(diào)溝通，尋求解決問題的對策。國土資源廳堅持每天以“日報表”形式向自治區(qū)政府督查室報告處置進展，并及時以書面形式向西安督察局報告全區(qū)閑置土地處置進展、存在的問題及整改措施，確保全區(qū)閑置土地依法依規(guī)按標準處置到位。
截至2015年底，寧夏除涉法涉訴宗地外，其余閑置土地全部處置到位，處置到位率達到98%，且動工開發(fā)面積占68%，拉動投資70億元，有力地促進了穩(wěn)增長目標的實現(xiàn)。同時，自治區(qū)黨委、政府還聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強和改進節(jié)約集約用地管理的若干意見》，并由國土資源廳出臺了6個配套文件，共制定19項政策措施，全面加強了長效機制建設(shè)，提升了節(jié)約集約用地的思想認識和管理水平。
在經(jīng)濟下行的背景下，制止和預(yù)防土地閑置尤為重要
西安督察局按照“一評價、兩分析、做預(yù)測”的思路，幫助地方算清土地“經(jīng)濟賬”，初步測算出寧夏1577.87公頃閑置土地，相當于自治區(qū)2014年新增建設(shè)用地計劃指標的24%；其取得的直接成本高達20.5億元，相當于自治區(qū)2014年地方公共財政收入的6%；按照自治區(qū)工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地畝均投資強度2286.86萬元/公頃計算，自治區(qū)閑置土地所支撐的GDP高達360億元，為自治區(qū)2014年GDP的13%。
由此可見，土地閑置既占用了大量規(guī)劃用地計劃指標，又占用了大量政府資金，而且其中相當數(shù)量的融資資金還要承擔高額的融資成本，在當前經(jīng)濟下滑的形勢下，處置閑置土地刻不容緩，制止和預(yù)防土地閑置的發(fā)生也尤為重要。
形成土地閑置的原因是多方面的。除《閑置土地處置辦法》明確規(guī)定的政府原因和企業(yè)原因外，還有國家政策和管理體制等方面的原因。現(xiàn)行“重批供、輕監(jiān)管”的管理模式下，對土地開發(fā)利用的后續(xù)管理，仍缺乏嚴格有效的管理措施和手段，建設(shè)用地批而未供、閑置和低效利用現(xiàn)象時有發(fā)生；僅依靠國土資源管理部門一家，很難達到處置目的，必須建立地方政府、財政、住建、規(guī)劃等多個部門發(fā)揮合力的閑置土地查處機制；企業(yè)土地持有成本低，不積極配合處置，涉地稅賦主要集中在土地取得和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，持有環(huán)節(jié)僅有城鎮(zhèn)土地使用稅，且稅賦水平很低。
在加大對已有的閑置土地的處置力度外，更應(yīng)預(yù)防出現(xiàn)新的閑置土地。為切實解決和防止類似問題的產(chǎn)生，建議進一步建立健全相關(guān)制度：
增加節(jié)地在政績考核中的權(quán)重。將節(jié)約集約用地情況納入對地方政府目標責任制考核，對批而未供面積超過上年度新增建設(shè)用地總量及閑置土地超過上年供地量的地方政府，核減下年度新增建設(shè)用地指標并實施責任追究。
增加土地持有成本，限制企業(yè)圈地套錢。嚴格限制工業(yè)用地規(guī)模和用途調(diào)整，改進以土地進行抵押融資的有關(guān)規(guī)定。同時，積極推進“以地控稅、以稅節(jié)地”模式，對企業(yè)項目總用地和閑置土地采取不同的稅收政策，提升企業(yè)土地持有成本，特別是閑置土地的持有成本，巧用經(jīng)濟杠桿推動企業(yè)主動節(jié)地退地。
提升相關(guān)規(guī)章的法律地位，嚴格責任追究。建議將《閑置土地處置辦法》等上升為法規(guī)或法律，全面提升節(jié)約集約用地規(guī)章制度的法律地位，同時對監(jiān)管不力甚至亂作為的政府及相關(guān)部門實行嚴肅問責，形成嚴格依法依規(guī)節(jié)約集約管地用地的良好氛圍。
進一步鼓勵地方利用批而未供和閑置土地。一些地方因用地需求不足，在新增建設(shè)用地指標可能出現(xiàn)結(jié)余的情況下，減少了閑置土地的盤活利用，主要顧慮的是當年新增建設(shè)用地指標執(zhí)行不到位后，國家會核減下一年度的新增建設(shè)用地計劃指標。因此，在核定下一年度的新增建設(shè)用地指標時，應(yīng)統(tǒng)籌考慮各地年度閑置土地利用情況和年度新增建設(shè)用地計劃指標執(zhí)行情況兩個方面，完善政策，鼓勵地方對閑置土地多途徑、多方式利用。
