1 ? 農村集體經濟組織

農村集體經濟組織，是指對土地擁有所有權的經濟組織，產生于上世紀五十年代初的農業合作化運動。
它是為實行社會主義公有制改造，在自然鄉村范圍內，由農民自愿聯合，將其各自所有的生產資料（土地、較大型農具、耕畜）投入集體所有，由集體組織農業生產經營，農民進行集體勞動，各盡所能，按勞分配的農業社會主義經濟組織。
農村集體經濟組織既不同于企業法人，又不同于社會團體，也不同于行政機關，自有其獨特的政治性質和法律性質。農村集體經濟組織是除國家以外對土地擁有所有權的唯一的一個組織。
農村集體經濟組織在人民公社解體后，生產隊一級組織仍按原規模延續下來，但名稱有的已變化，各地稱謂不一；其經營方式，已由原來的集體經營按勞分配變為現在的家庭經營了。

1.1 ? 歷史演變

農村集體經濟組織最初由解放后的合作化運動，農戶將自己的生產資料（土地、較大型農具、耕畜）交出來形成集體，從而組建成以生產隊為單位的集體經濟組織。深刻地理解農村集體經濟組織的法律與實踐現狀的基礎是須清晰地認識中國農村集體經濟組織的歷史變遷。而要理清中國農村集體經濟組織的歷史變遷，則有必要從人民公社談起。

1.2 ? 產生

農村集體經濟組織，產生于上世紀五十年代初的農業合作化運動。它是為實行社會主義公有制改造，在自然鄉村范圍內，更多是在一個生產隊范圍內，由農民自愿聯合，將其各自所有的生產資料，土地、較大型農具、耕地（不包括農村宅基地，也即是農村集體建設用地），投入集體所有，由集體組織農業生產經營，農民進行集體勞動，各盡所能，按勞分配的農業社會主義經濟組織。

人民公社是中國農村集體所有制經濟的一種組織形式。產生于1957年冬季以興修水利為中心的農田基本建設高潮及稍后農村興辦集體工業的過程中。1958年8月中共中央作出的《關于在農村建立人民公社問題的決議》，號召將高級農業合作社合并轉為人民公社，實行同鄉基層政權相結合的“政社合一”體制，人民公社同時也是農村社會的基層單位。因此，人民公社既是生產組織，也是基層政權。

人民公社是以“政社合一”（“政社合一”其實就是“政經合一”）和集體統一經營為特征，是當時計劃經濟體制下農村政治經濟制度的主要特征，代表著農村計劃經濟時代。1958底，全國基本上實現了一鄉一社。人民公社初建階段，一般實行全社統一核算、分級管理。下設生產大隊（其范圍相當于高級社），生產大隊基本以地理意義上的自然村落為基礎而設置，生產大隊以下設生產隊。普遍情況下，生產隊為基本核算單位。也有以區建社的，則按鄉設管理區，以下建制相同。分配上曾實行口糧供給制。社員的大型牲畜、農具、耕地、自留地等一切與農業生產相關的生產資料轉歸集體經營。

1.3 ? 發展

1961年后，中共中央提出《農村人民公社工作條例（草案）》供各地試行；同年秋，又決定將基本核算單位基本上下放到生產隊。1962年9月，《農村人民公社工作條例修正草案》正式頒布，明確規定人民公社的基本核算單位是生產隊，實行“三級所有，隊為基礎”，即生產資料分別歸公社、生產大隊和生產隊三級所有，而以生產隊所有制為基礎。除公社和生產大隊不同程度地擁有一些大型農業機械和水利設施、舉辦一些集體企業外，土地、耕畜和農具歸生產隊所有。生產隊實行獨立核算、自負盈虧，直接組織生產和收益的分配。按勞動工分計酬，恢復社員自留地。

1.4 ? 現狀

十一屆三中全會之后，隨著改革開放的深入，在農村家庭承包責任制逐步建立。原交由集體統一生產經營的大型牲畜、農具、耕地等生產資料全部分配到以家庭為單位的農戶，隨之，農業經營形式轉為一家一戶模式，集體從事農業生產經營基本不復存在。因此，人民公社時代的以集體統一經營為特征的各級經濟組織名存實亡。換句話講，公社的經濟職能、生產大隊和生產隊從此進入了有名無實狀態。為了適應這一經濟形勢的變化，1982年《憲法》做出了兩項重大規定：一是針對公社一級。規定將人民公社原來政經合一的體制改為政社分設體制，設立鄉人民政府和鄉農業合作經濟聯合組織。

但是到1984年底中國基本完成由社到鄉轉變時，由于全國絕大部分農村地區已不存在集體生產經營活動，所以鄉農業合作經濟聯合組織一直沒有建立。二是針對生產大隊一級。在生產大隊的地理基礎上，設立自然村，在村設立村民自治組織---村民委員會。由于農村改革的不徹底不完善，農村集體經濟組織的規范性政策法律法規不健全，農村集體經濟組織的管理及其活動處于由村民委員及其村民小組代管狀態。村民委員會屬于社團組織，而農村集體經濟組織是經濟組織。由于社團組織與經濟組織的職能不相同，加上這兩個組織的成員并不完全重合，村民委員會就無法取代農村集體經濟組織了。

基層政權，也是從事集體經濟活動的經濟組織，政經合一，主要控制的集體資產為解放后全鄉范圍內農民投工、投勞或通過攆地投入土地形成的公社醫院、學校、場鎮、電站、農機站、供銷社電影院等等公共服務設施及企事業單位資產。生產大隊（相當于現在村民委員會一級）實際控制的資產，應為村下屬各生產隊成員通過投工、投勞或者通過攆地投入土地資源形成的大隊小學、大隊辦公室、廣場、道路以及村辦企業等資產。而生產隊為純粹從事集體經濟活動的經濟組織，其所有的資產包括農村的絕大部分耕地、道路、河道、灌溉設施、辦公室、曬場、水碾等等資產，控制或者所有資產的比例應占到農村資產的99%以上。

在人民公社、生產大隊和生產隊這三種集體從事農業經濟活動的組織中，生產隊是基礎，擁有包括土地、耕畜和農具在內的大部分的而且是主要的生產資料。農村集體經濟組織是除國家以外對土地擁有所有權的唯一的一個組織，因此一般意義上的農村集體經濟組織是指生產隊（也就是相當于現在村民小組一級）。

1.5 ? 組織類型

1、原人民公社組織演變過來的。鄉鎮（街）集體經濟經營實體（如公司、聯合社等）村經濟合作社、村股份經濟合作社、自然村組經濟實體等。

2、新型聯合組織。農民專業合作社、專業農場（莊）、其它合伙農村企業等。

1.6 ? 成員資格

農村集體經濟組織在《土地管理法》、《土地承包法》、《物權法》、《村民委員會組織法》等法律法規中都只提出了一個名詞概念，而對集體經濟組織的微觀構成，即集體經濟組織成員資格確定的標準卻不夠明確，這容易引發諸多矛盾糾紛，也影響農村產權改革。盡快對農村集體經濟組織成員資格作出“法律解釋”，已成為當前推動農村改革發展的一項緊迫任務。從浙江省、成都溫江區等地出臺的相關“規定”，結合多年來的基層工作實際，對集體經濟組織成員資格，應遵循實事求是、尊重歷史、公平合理原則，結合土地承包、享受權利、履行義務等情況予以界定。

原始取得即原農業生產合作社或農業生產隊的社員，且戶口一直保留在現集體經濟組織內；現役義務兵；服役期滿留在部隊改任士官復員回原籍入戶的；異地安置的復員士官，按婚遷待遇入戶的；大中專院校的在校學生（入伍就讀的軍校生除外），就讀期間其戶口由原籍臨時遷入學校管理的，以及學生畢業后按當地有關規定遷回原籍的，屬本集體經濟組織成員。

法定取得即依照有關法律明確規定的，應屬本集體經濟組織成員，包括因婚姻關系辦理入戶后的遷入者；出嫁、喪偶、離婚以后，戶口在本集體經濟組織的婦女，或男到女方離婚、喪偶以后戶口在本集體經濟組織的；《中華人民共和國收養法》頒布后，辦理了合法收養登記手續的在冊收養子女；因國家建設需要，由政府安置而遷入本集體經濟組織的在冊農業人口移民及其子女等。

申請取得即本集體經濟組織成員符合計劃生育政策的婚生子女，要求入戶本集體經濟組織的；違反《計劃生育法》的婚生子女，按有關規定繳納社會撫養費后，要求入戶本集體經濟組織的；本集體經濟組織成員第一次婚姻遷入本集體經濟組織的配偶，再婚滿三年遷入本集體經濟組織的配偶，要求入戶本集體經濟組織的；本集體經濟組織成員合法收養的子女入戶為非農戶口，要求加入本集體經濟組織的等，都必須向本集體經濟組織提出書面申請，經本集體經濟組織成員大會或戶代表大會三分之二以上表決通過并簽字確認，可成為本集體經濟組織成員。而非婚姻、收養、血緣、戶籍政策等原因要求加入本集體經濟組織的農村居民，除須經過本集體經濟組織成員大會或戶代表大會三分之二以上表決通過外，還需按本集體經濟組織《章程》繳納一定數額的公共積累后，方可成為本集體經濟組織成員。

實名登記集體經濟組織成員是參與集體經濟收益分配、征地拆遷安置補償、集體土地確權的基本條件，群眾敏感性強，社會關注度高，其資格認定必須做到客觀公正。為此，應建立集體經濟組織成員實名登記制度，每年定期公示。對本集體經濟組織成員有戶口遷出的、自然死亡的、依法宣告死亡的、以書面形式自愿放棄成員資格的、義務兵和士官服役期間提升為軍官的、服役期間留在部隊當士官十年以上的、大中專院校學生畢業后戶口落戶外地的、被國家機關和企事業單位正式招錄聘用的、集體經濟組織依法解散的以及法律法規規定的其他情形等，其成員資格認定為已經喪失，就需及時注銷成員名單。

2 ? 村委會和村集體經濟組織是什么關系

在農村民主管理實踐中，村委會和村集體經濟組織的關系常常糾結不清，帶來了一系列亟待理順的問題。

按照現有的法律規定，村委會和村集體經濟組織是兩個獨立組織。根據《村委會組織法》，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，是我國農村實行的村民自治制度的主要組織載體。而根據《憲法》和《農業法》等法律，村集體經濟組織則是我國農村集體經濟制度的主要組織形式。我國農村的基本經濟制度是“農村土地集體所有制”和“家庭承包、統分結合的雙層經營機制”。農村集體經濟組織是農村統分結合雙層經營機制中“統”的功能的承擔者，大致可以分為鄉鎮、村和村民小組三級。按照丁關良提供的數據，1999年全國有農村社區性的合作經濟組織233.4萬個，其中鄉（鎮）一級3.7萬個、村一級70.6萬個、組一級149.1萬個，分別占鄉（鎮）總數的82.5%、村總數的96.2%、組總數的27.9%。因此，在村一級，既存在村委會，也存在村級集體經濟組織，前者是農村群眾的自治組織，后者是具有獨立進行經濟活動自主權的經濟組織，兩者之間并不存在行政上的上下級關系。

但是現有法律規定在兩者職責權限上存在交叉重疊的問題。依據《農業法》，農村集體經濟組織的主要職能是做好集體資產的管理工作，使集體資產得到合理利用和有效保護，并確保集體資產的保值增值。農村集體經濟組織的集體資產包括：法律規定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等；集體經濟組織的財產；集體所有的建筑物、水庫、農田水利設施和教育、科學、文化、衛生、體育等設施；集體所有的其他財產。對此，《村委會組織法》也予以肯定：“村民委員會應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營機制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法的財產權和其他合法的權利和利益。”這一規定應當說明確了村委會和農村集體經濟組織的關系。但是該法在同一條中又規定：“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源、保護和改善生態環境”，從而造成了村委會職權與農村集體經濟組織職權的交叉。據此，村委會在集體土地等資產的管理方面，可取代村集體經濟組織。不僅如此，村委會和村集體經濟組織職能交叉的規定在多部法律中都有體現。比如，《土地管理法》第十二條規定，國家所有依法由農民集體使用的農村土地，由使用該土地的農村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組發包。又如，《民法通則》第七十四條規定：集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。

按照上述法律規定，可以由村委會實施也可以由村集體經濟組織實施的事項，究竟該由誰負責？會不會帶來“大家都負責，大家都不負責”的問題？如何防止推諉扯皮的情況？張麗琴指出：一些省（市、自治區）的地方立法中對此問題作了進一步明確，大多認為農村集體經濟組織應當獨立行使經濟管理職權，但是在尚未設立集體經濟組織的農村中，由村委會行使相應的權力。如《甘肅省農村集體資產管理條例》規定，農村集體經濟組織在遵守國家有關法律、法規的前提下，制定組織《章程》，實行民主管理，依法選舉和罷免管理人員，決定經營管理的重大事項，有獨立進行經濟活動的自主權，行使集體資產管理、使用、收益、處分權。尚未成立村集體經濟組織的，由村民委員會暫行村集體經濟組織的職能。在實踐中，雖然絕大多數地方都成立了村集體經濟組織，但是其功能虛化、弱化，村委會替代村集體經濟組織的情況十分普遍。

鑒于這種情況，有人提出要擴大村民委員會的經濟功能，使之向集體經濟組織方向發展。在近來的《村委會組織法》修訂中，也有人主張明確村委會主任作為村集體經濟組織法人代表的法律地位。這些主張的實質是將村委會和村集體經濟組織合二為一。其理由主要是，既然在許多地方村委會已經在事實上替代了村集體經濟組織，干脆就從法律上予以確認，以避免法律規定和法律實踐之間的沖突，而且合并后也可以減少人員，節省開支，減輕村級負擔。對此，筆者不敢茍同。

從理論上看，村委會和村集體經濟組織雖然都以建制村為地域范圍，以該地域范圍內的農民為其成員，但是它們的性質不同，兩者有著不同的組織目標、價值訴求和運作邏輯。村委會雖然在法律上定性為群眾自治組織，并不是政治組織，但是它與一般的自治組織有著很大的不同。首先，村委會的成立并不是基于自治組織全體成員的共同意志，而是按照法律規定必須設立的，村民也沒有加入和退出的自由。《村委會組織法》第八條規定，“村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設立。村民委員會的設立、撤銷、范圍調整，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出，經村民會議討論同意后，報縣級人民政府批準。”根據此項規定，村委會設立的提出和批準都是由政府決定的，村民的共同意志并不起決定性作用。其次，村委會承擔了很多政府職能，如協助政府完成各項任務，提供社區公共服務等。按照憲法和《村委會組織法》，村委會要辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安。鄉鎮政府與村委會之間雖然不是領導與被領導的關系，但是村民委員會有義務協助鄉鎮政府開展工作。因此，在一定意義上，村委會是一個準政府性質的公共權力機構。許多外國學者也因此將村民自治理解為“地方自治”。

村委會的公共性決定了它的組織目標是為村莊社區內的所有成員提供同等的公共服務，公平正義是它的價值訴求，民主是它的運作邏輯。這就是為什么《村委會組織法》規定村委會實行“民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督”的原因。而村集體經濟組織的性質是經濟組織，它的組織目標是追求經濟利益的最大化，即做好集體資產的管理工作，使集體資產得到合理利用和有效保護，并確保集體資產的保值增值。

因此，效率是它的價值訴求，資本決定發言權是它的運作邏輯。雖然法律也規定集體經濟組織實行民主管理，依照法律規定選舉和罷免管理人員，決定經營管理的重大問題，但是兩者還是有著根本性差異，在價值訴求上甚至存在沖突，因此不宜混同，也無法混同。
從實際來說，村委會和村集體經濟組織合并可能會帶來減少開支等暫時收益，但是從長遠看會帶來許多深層次的問題。一是會給村委會干部利用執掌公共權力的優勢謀取在經濟組織中的非法利益提供便利。在當前兩者關系不清的情況下，許多村官違法犯罪和腐敗案件都與貪污、侵占、挪用、揮霍集體財產有關，在土地征用問題上尤其突出。一旦兩者合并，則面臨更多的“內部人控制”風險。

二是難以適應迅速變化的農村情況。比如村民資格問題，由于在現實中兩種組織混同，村民資格等同于村集體經濟組織成員資格，已經帶來了一系列的矛盾和問題。一些集體經濟發達的村，吸引了大量外來人口。許多外來人口要求參與村委會選舉，但是常常遭到村委會的拒絕。因為村委會與村集體經濟組織重合，外來人口一旦參與村委會選舉，就可能影響村集體經濟組織的利益分配。原住村民顯然不希望原本為他們所共有的集體財富被外來的人“攤薄”。但是作為公共權力機構，村委會的決定會直接影響到外來人口的利益，不讓他們參與村民自治于情于理都說不過去，而且沒有外來人口的參與，村干部的權威性、村民自治規則的合法性很難得到外來人口的認同，從而也會影響村民自治的成效。在這個問題上，村集體經濟組織的封閉性與村公共權力組織的開放性發生了嚴重的沖突，由此引發的關于村民資格的糾紛甚至訴訟屢見不鮮。針對這些情況，一些省份，如天津、山西、吉林等，在近年來制定《村組法》實施辦法或村委會選舉辦法時，規定了附條件的登記辦法，規定符合達到一定居住年限、履行村民義務、不得重復登記等條件的戶口不在本村的人可以登記。這就為外來人口參與流入村村民自治提供了宏觀政策支持。但是對絕大多數外來人口而言，要滿足這些條件是十分困難的。特別是關于什么是村民義務，法律法規沒有加以明確的規定，一般由村莊自行解釋，這就為村莊排斥外來人口參與村民自治提供了有利的根據。

綜上所述，無論是從推進村民自治還是發展農村集體經濟的角度看，村委會與村集體經濟組織宜分不宜合，政治的歸政治，經濟的歸經濟。建議正在修訂中的《村委會組織法》對兩者的關系作出更為清晰的規定。突出村委會的社區公共服務功能，剝離其在農村集體資產經營管理方面的功能，使之成為單純的村民自治組織，其所需經費由公共財政和集體經濟收益支付。村集體資產經營管理職能則由村集體經濟組織全權負責。當然，組織分離并不排除兩者在人員構成上一定比例的重合。