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詞條名：三分三改詞條類別：土地百科上一條：蟬養殖下一條：奶山羊養殖技術

三分三改

“三分三改”，是政經分開、資地分開、戶產分開和股改、地改、戶改。實行“三分三改”，目的是促進要素的市場化配置和流轉，是統籌城鄉綜合改革的核心，是農村生產關系和社會關系的重大變革，對徹底破除城鄉二元結構、統籌城鄉發展、加快推進新型城市化，具有重大而深遠的意義。

目

錄

　　1 ? 什么是三分三改

　　所謂“三分三改”，就是指政經分開、資地分開、戶產分開和股改、地改、戶改。政經分開，指把村“兩委”組織與村級集體經濟組織分開，確保二次分配的公平；資地分開，指把土地資產與非土地資產分開，使得非土地資產能夠正常自由流動；戶產分開，指把戶口與產權關系分開，使農民在農村所享有的各項權益不因戶口轉換而改變；股改，指對村級集體經濟中的非土地資產進行股份制改革，實行股改以后，農民對自己擁有的股權享有自由處置權，這些股權不會因農民居住地的變化而喪失；地改，主要是三句話：農用地“三不變”流轉，即農用地在權屬性質不變、用途不變、量質不變的前提下進行流轉；宅基地助農民進城，即宅基地的用益物權可以變現，也應該允許農民跨行政村（鎮）異地置換城鎮房產或異地建房；建設用地同國有入市，即農村集體建設用地進入市場。農村集體土地分為農用地、宅基地和建設用地，分類進行用益物權改革，可以提高資源配置效率。實行農用地“三個不變”流轉，可以促進土地相對集中，實行規模化、產業化經營，提高生產效益；戶改，指戶籍制度改革，即戶口以實有人口、實有住所為依據，按居住地登記，剝離依附在戶口制度上的身份、職業、公共服務、社會保障等附屬功能，還原戶口本來的社會管理功能。

　　長期以來，農村土地、產權、戶籍等城鄉二元制度安排，嚴重阻礙了溫州的城鄉一體化進程。通過“三分三改”的聯動推進，能夠切實保護農民權益，實現農民資產增值，加快農民進鎮入城；能夠盤活提高存量土地使用效率，進一步拓展發展空間；能夠解決半城市化問題，提升城市檔次、品位和功能，為集聚高端要素營造良好環境，從而促進轉型發展。

　　1.1 ? 三分三改：政經分開

　　政經分開，是通過把村“兩委”組織和村級集體經濟組織分開，以確保二次分配的公平。目前在我市農村中存在這樣一個弊病：村“兩委”和村經濟組織都從集體經濟這個口袋里掏錢，導致村“兩委”權力過大而缺乏監督，村干部易出現以權謀私等貪腐現象。政經分開，是針對這一問題進行徹底的改革，經過改革后的村“兩委”將不直接掌握村集體資產，成為單純的村民政治自治組織，其運行成本參照城鎮社區基層組織，由公共財政來承擔。農村經濟合作社將作為村級集體經濟組織，直接掌握村集體資產中的非土地資產。

　　1.2 ? 三分三改：資地分開

　　資地分開，是通過把土地資產與非土地資產分開，使得非土地資產能夠正常自由流動。近年來，在山區農村實行的下山移民計劃，讓原先一窮二白的村集體，開始依靠土地租金壯大集體收入。但是，村“兩委”仍是集體土地和土地租金共同的掌管者。在這些村莊的一個普遍現象就是，村集體資產產權不明晰，這樣不僅限制了土地資產的流動，也同時限制了非土地資產的流動。而我國憲法規定，農村土地集體所有，不能搞私有化。因此，在資地分開的改革中，保持土地資產的集體性質不變，由新成立的土地合作社，代表村民進行掌握、流轉、處置。而剝離后的非土地資產，則由村股份經濟合作社，代表社員股東進行掌握、處置，從而實現自由流動。

　　1.3 ? 三分三改：戶產分開

　　戶產分開，是通過把戶口與產權關系分開，使農民在農村所享有的各項權益不因戶口轉換而改變。現在，許多從農村移居城市的農民，戶口一轉成“非農”，隨之而來的就是孩子入學難，購置住房難等諸多困境。實際上，就像城里居民買了某家銀行的股票，但并不需要住到銀行的隔壁。村級集體經濟組織成員為什么非要住在村里，才認這個賬？通過戶產分開，農民作為農村集體經濟組織成員，享有土地承包權、宅基地用益物權、集體經濟權益，這些權益不會因農民戶口轉換、居住地變化而改變，成了農民個人的權益，可以由農民自由處置。而入城農民在享有城鎮公共服務和社會保障等方面待遇的同時，也不會以放棄原來在農村所享有的權益為前提條件。

　　1.4 ? 三分三改：股改

　　股改，是將村級集體經濟中的非土地資產進行股份制改革。長期以來，村級集體經濟資產屬于本村全體村民所有，而負責管理經營的是村“兩委”。這導致了村級集體資產之于村民，就如一塊虛化的蛋糕，看得見卻摸不著。而股改就是讓村民不僅能成為村集體經濟中非土地資產的股東，而且將享有所持股份自由處置權。也就是說，村民拿到量化的股權后，既可以選擇持有以獲得分紅，也可以將其轉讓，拿到實實在在的現金。同時，量化到戶到人的股份，還可以通過繼承、贈與等方式流轉。

　　1.5 ? 三分三改：地改

　　地改，主要是三句話：農用地“三不變”流轉；宅基地助農民進城；建用地同國有入市，即農村集體建設用地進入市場。此次地改，首先鼓勵農用地在權屬性質不變、用途不變、量質不變的前提下進行流轉，進而建立鎮、村兩級土地合作社，探索建立土地流轉價格評估制度，在農戶和種糧大戶之間尋求土地流轉的雙贏；其次是允許農民跨行政村，以鎮為單位異地建房，還可以拿著宅基地指標跟政府置換，享受在城里按成本價購買經濟適用房的待遇；此外通過建立一套規范的政策，農村建設用地也將同國有建設用地一樣建立土地交易市場，使得村集體建設用地使用權可以通過租賃、作價出資（入股）、轉讓等有償方式交易，不僅可以把農村建設用地資源轉化為城市發展的要素，還能充分激發城市化的動力和潛能。

　　1.6 ? 三分三改：戶改

　　戶改，即戶口以實有人口、實有住所為依據，按居住地登記，還原戶口本來的社會管理功能。長期以來，由于傳統的土地政策、戶籍制度、城鄉二元結構的思維方式，農民被排斥在城市生活之外。而戶改，將改變傳統戶籍與土地直接聯系的制度，以家庭為本位的人口管理方式。戶口將剝離依附在戶口制度上的身份、職業、公共服務、社會保障等附屬功能。通過改革，農民和市民沒有區別，同等享有城鎮居民的待遇，同時保護農民在原來農村享有的正當權益。這樣一來，農民就可以自愿進鎮入城轉變成市民，從而提高人民生活水平，加快推進城市化。

　　2 ? 溫州三分三改

　　改革開放以來，溫州創造了舉世矚目的溫州模式，改革發展取得了巨大成就，并依靠溫州模式站在一個時代的高點。但近年來，溫州發展出現很多不足，直接表現是發展速度相對較慢，其直接原因是投入不足，投資不足的關鍵原因是投資環境不佳。環境當中的主體是城市，影響我們城市的發展，關鍵是體制機制的制約。這當中，最為關鍵的還是城鄉二元的制度障礙。

　　此次我市推進城鄉統籌綜合改革，就是要以統籌城鄉綜合配套改革為動力，以要素市場化三分三改為核心，切實破除城鄉二元結構，促進各類要素向城鎮集聚。什么是三分三改？三分三改怎么進行？我們結合案例對此進行詳細的解讀，并邀請來自政府、理論界和基層的實踐者進行探討。

　　政經分開：指把村“兩委”組織和村級集體經濟組織分開，確保二次分配的公平。

　　蒼南宜山鎮宜一村是集體收入強村，近年來，每年都實現100萬元遞增。今年，該村建立了村集體收支預決算制度：凡是吃集體財政“糧食”的村里各組織，都要在年初做好預算，經村民代表大會通過后，每月建立財務使用報表，并在年終向村民代表大會匯報。該村黨委書記楊成濤認為，這項制度就是為增加村級財務使用透明度而設立的。

　　宜一村這種自發的行為，正是看到了目前我市農村中的弊病：村“兩委”和村經濟組織都從集體經濟這個口袋里掏錢。導致村“兩委”權力過大而缺乏監督，村干部易出現以權謀私等貪腐現象。同時，用集體經濟來支付社會行政管理費用，這對農民也有失公平。

　　而我市此次統籌城鄉的城鎮化改革所提出的政經分開，將是對這一問題進行更徹底的改革。把村“兩委”組織和村級集體經濟組織分開，以確保二次分配的公平。經過改革后，村“兩委”將不直接掌握村集體資產，成為單純的村民政治自治組織，其運行成本應該參照城鎮社區基層組織由公共財政來承擔。

　　農村經濟合作社將作為村級集體經濟組織，直接掌握村集體資產中的非土地資產。并經過股改，成為股份經濟合作社，以企業形式出現，其收益屬于村民成員所有。甚至還可以根據每個村實際情況，劃分多個股份合作社。這些經合社將由社員股東依股權、股份選舉產生董事會、監事會。

　　而經過政經分開后的村“兩委”和經合社，雖然在組織、職能上已分開，但在人員上可以交叉任職，并建立各自的臺賬，以便監督。

　　資地分開：指把土地資產與非土地資產分開，使得非土地資產能夠正常自由流動。

　　樂清市湖霧鎮赤砂村曾經是一個山區村。如今，該村依靠下山移民，騰出了原來山區的土地，并作為村集體資產，出租給外來的養殖戶進行復墾開發。雖然這讓原先一窮二白的村集體，開始依靠土地租金壯大集體收入，但村“兩委”仍是集體土地和土地租金共同的掌管者。

　　這樣的情況，在我市農村具有普遍性。目前，我市農村的集體資產可分為兩大塊：土地資產和非土地資產。其中，土地資產包括耕地、林地等；非土地資產則包括依靠集體建設用地獲得的租金收益、集體資金、設備等。而在農村的一個普遍現象就是，這些村集體資產產權不明晰。兩者捆綁在一起，都由村“兩委”掌握。這樣，不僅限制了土地資產的流動，也同時限制了非土地資產的流動。

　　而我市此次統籌城鄉的城鎮化改革所提出的資地分開，是指把土地資產與非土地資產分開，使得兩種資產都能夠正常自由流動。實際上，就是把村集體土地資產和非土地資產的管理組織分開。

　　針對農村土地資產，我國憲法規定，農村土地集體所有，不能搞私有化。因此，資地分開改革中，要保持土地資產的集體性質不變，并經過地改后，由新成立的土地合作社，代表村民進行掌握、流轉、處置。而剝離后的非土地資產，則由村股份經濟合作社，代表社員股東進行掌握、處置，從而實現自由流動。

　　戶產分開：指把戶口與產權關系分開，使農民在農村所享有的各項權益不因戶口轉換而改變。

　　34歲的阿錦是靈昆鎮人，幾年前因為嫁到市區，戶口隨丈夫轉成“非農”。原本她一直沒把自己的農村戶口當回事，可今年因為孩子入學，她嘗到了當城里人的“代價”。“如果戶口還在村里，我份頭上的地就可以轉讓給親戚，在市區買房子也不用那么吃力。”阿錦說。后來她和丈夫一起從親戚朋友家東拼西湊借錢買了房子，這才讓孩子順利入學。

　　實際上，就像城里居民買了某家銀行的股票，但并不需要住到銀行的隔壁。村級集體經濟組織成員為什么非要住在村里，才認這個賬？只要你是村級集體經濟組織成員，哪怕跑到國外去了，這個村級集體經濟的權益還是你的。戶口和產權沒有必然聯系，產權與居住地也沒有必然聯系。農民作為農村集體經濟組織成員，享有土地承包權、宅基地用益物權、集體經濟權益，這些權益不能因農民戶口轉換、居住地變化而改變，是農民個人的權益，可以由農民自由處置。所以，農民到城鎮居住生活并轉換戶口，與城鎮居民享有城鎮公共服務和社會保障等方面的同等待遇，這不是戶口帶來的權益，不能以農民放棄原來在農村所享有的權益為前提條件。

　　股改：指對村級集體經濟中的非土地資產進行股份制改革。

　　“人人有份又人人無份”，這是村級集體資產之于村民的狀態。按照國家規定，村級集體經濟資產屬于本村全體村民所有，可負責管理經營的是村“兩委”。對于村民來說，它就像一塊虛化的蛋糕，看得見但摸不著。

　　去年9月，永嘉縣大若巖鎮大元下村成立的村集體股份經濟合作社，曾打破這一狀態。該合作社把村里核定的1324.29萬元村經營性資產，均分為93300股，讓全村1418名村民都成為股東，并拿到固化的股份。然而，村民拿在手里的量化股權，僅作為享有每年股利分配的依據，不得繼承、轉讓、退股提現。

　　此次股改，村民不僅能成為村集體經濟中非土地資產的股東，而且將享有所持股份自由處置權。也就是說，村民拿到量化的股權后，既可以選擇持有以獲得分紅，也可以將其轉讓，拿到實實在在的現金。同時，量化到戶到人的股份還可以通過繼承、贈與等方式流轉。這就意味著，村民不管住在農村還是城鎮，只要手里持有股份，就能享受村集體經濟帶來的收益。當然，村民也可以選擇有償轉讓股份，作為進城生活務工的本錢。

　　值得注意的是，此次股改僅限于村級集體經濟中的非土地資產，耕地、林地等土地資源不得作為改革內容。同時，量化資產股權直接設置到戶，原則上不設集體股，但應提取一定比例的村集體凈資產作為改制風險金。而新成立的村級股份制經濟合作社，須經上級審批組建，并向社員股東出具股權證書。合作社按照股東大會、董事會、監事會等現代企業制度運行，可以選擇承包、租賃、招標、拍賣集體資產等多種方式進入市場，其收益按成員擁有股份進行分配。

　　地改：主要是三句話，農用地“三不變”流轉、宅基地助農民進城、建用地同國有入市。

　　種糧大戶不必挨家挨戶詢價，而是享受一站式土地流轉服務；城鎮里售價數百萬的房子，農民以幾十萬元的成本價就能買到；村集體建設用地類似于國有建設用地上市交易……上述場景，或將通過此次地改得以實現。

　　農用地“三不變”流轉——促進土地集中，實行規模化、產業化經營。缺乏規范的土地流轉平臺，使得不少種糧大戶有心種田卻無力拿地。此次地改不僅鼓勵農用地在權屬性質不變、用途不變、量質不變的前提下進行流轉，而且將建立鎮、村兩級土地合作社。該合作社將探索建立土地流轉價格評估制度，一方面受讓農戶自愿流轉的承包經營權，一方面為種糧大戶提供多途徑流轉服務。

　　宅基地置換城鎮房產——圓農民城鎮住房夢。此次地改，不僅允許農民跨行政村，以鎮為單位異地建房，還可以拿著宅基地指標跟政府置換，享受在城里按成本價購買經濟適用房的待遇。可以這樣假設，農民要從山里搬到城鎮生活，按30萬元的成本價買一套房子，這套房子的實際價值為200萬元，那農民就得益170萬元。不僅如此，農民還可以拿宅基地置換產業功能區標準用房，甚至可以放棄宅基地而進入城鎮購買商品房，由政府直接給予相應的貨幣補貼。這無疑降低了農民進鎮入城的安居成本。

　　村集體建設用地入市——激發城市化動力與潛能。通過建立一套規范的政策，農村建設用地將同國有建設用地一樣建立土地交易市場。那么，村集體建設用地使用權就可以通過租賃、作價出資（入股）、轉讓等有償方式交易，不僅可以把農村建設用地資源轉化為城市發展的要素，還能充分激發城市化的動力和潛能。

　　戶改：指戶籍制度改革，即戶口以實有人口、實有住所為依據，按居住地登記，剝離依附在戶口制度上的身份、職業、公共服務、社會保障等附屬功能，還原戶口本來的社會管理功能。

　　今年10月，國家人口計生委組織的2010年《流動人口動態監測調查》出爐，浙江部分數據顯示，促使農民工產生獲得城市戶籍意愿的動力，占比最高的一項是“為了子女教育”（44.9%），其次依次為城市生活環境、就業機會及社會保障與福利。泰順雙旸村村民王尤賽告訴記者，自己身在農村，這幾年靠盲人按摩賺了點，有心培養子女成為新一代有較高科學文化知識的人，但農村教學質量太差而難以望子成龍、望女成鳳，而同村的幾戶人家，雖然有錢買摩托車，可房前屋后沒公路也不能騎。而正是由于長期以來，傳統的土地政策、戶籍制度、城鄉二元結構的思維方式，將農民排斥在城市生活之外。

　　傳統戶籍制度是與土地直接聯系的，以家庭為本位的人口管理方式。通過改革之后，農民和市民沒有區別，同等享有城鎮居民的待遇，同時保護農民在原來農村享有的正當權益。這樣一來，農民就可以自愿進鎮入城轉變成市民，從而提高人民生活水平，加快推進城市化。

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