1 ? 土地管理法釋義目錄

　　第一部分 緒論

　　土地管理的基本規(guī)范

　　第二部分 釋義

　　第一章　總則

　　第二章　土地的所有權和使用權

　　第三章　土地利用總體規(guī)劃

　　第四章　耕地保護

　　第五章　建設用地

　　第六章　監(jiān)督檢查

　　第七章　法律責任

　　第八章　附則

　　第三部分 附錄

　　附錄一：

　　中華人民共和國土地管理法

　　中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法

　　中華人民共和國森林法

　　中華人民共和國草原法

　　中華人民共和國漁業(yè)法

　　附錄二：

　　中華人民共和國土地管理法

　　全國人大常委會辦公廳關于公布土地管理法

　　全國人大法律委員會關于《中華人民共和國土地管理法》初步審議情況的匯報

　　全國人大法律委員會關于《中華人民共和國土地管理法》審議結果的報告

　　關于高等教育法和土地管理法修改意見的報告

　　附錄三：

　　中央有關部門、群眾團體對土地管理法的意見

　　一些民主黨派、專家對對土地管理法的意見

　　黑龍江省有關部門和一些專家、基層單位對土地管理法的意見

　　浙江省有關單位和人員對土地管理法的意見

　　各省、自治區(qū)、直轄市對土地管理法的意見

　　土地管理干部對土地管理法提出的意見

　　部分專家、學者、律師和科研人員來信對土地管理法的意見

　　日本、美國、韓國、俄羅斯和我國臺灣有關土地利用和保護的法律規(guī)定

　　后記

　　2 ? 中華人民共和國土地管理法釋：第四十七條

　　第四十七條 征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。

　　征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。

　　征用其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。

　　被征用土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

　　征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應當按照國家有關規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設基金。

　　依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。

　　國務院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征用耕地的土地補償費和安置補助費的標準。

　　【釋義】 本條是關于征用土地補償?shù)囊?guī)定。

　　一、關于確定征用土地補償?shù)脑瓌t，在修改《土地管理法》過程中，都普遍反映，原《土地管理法》在征地補償?shù)囊?guī)定上存在兩個明顯的缺陷；一是征地補償?shù)臉藴蔬^低，二是實際工作中難以操作。因此，曾經(jīng)建議征地補償?shù)臉藴视蓢鴦赵阂?guī)定，或由各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)各地的實際情況規(guī)定、經(jīng)過反復研究認為：一是征地是一種國家行為，也是農(nóng)民對國家應盡的一種義務，不是農(nóng)民向國家賣地；國家征用土地再出讓時，決定不同地價的級差地租是國家投資形成的，原則上這項收益應當屬于國家。二是征地補償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。根據(jù)以上兩條，對征地補償標準進行了調(diào)整，而對補償?shù)脑瓌t和方法未作修改。

　　二、征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。征用土地的補償標準和補償辦法不因征用土地之后的用途的改變而改變。而是按照土地的原用途確定補償標準和補償數(shù)額。原來是耕地的按耕地的標準補償，原來是林地的按林地補償，原來是未利用的荒山、荒地沒有收益的，原則上不予補償。對地上物補償和拆遷也是一樣，征用土地之前的地上物予以補償，征用之后新增的地上物原則上不予補償。對人員安置也是如此，對征用土地之前土地的使用者或承包經(jīng)營者的人員予以安置，而對征用之后新增的人口或勞動力將不予以考慮。這是征用土地補償?shù)幕驹瓌t。

　　三、征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費。

　　1.土地補償費是因國家征用土地對土地所有者和土地使用者對土地的投人和收益造成損失的補償。補償?shù)膶ο蟀ㄍ恋厮袡嗳撕褪褂脵嗳?。征用耕地的土地補償費標準為被征用耕地前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍，比原《土地管理法》規(guī)定的三至六倍有所提高，至于前三年平均年產(chǎn)值的計算方法與原《土地管理法》基本相同。

　　2.安置補助費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。就目前來講；主要安置的應當是耕地的土地使用者或承包經(jīng)營者，因征地使之終止了土地承包經(jīng)營合同或土地使用權，應當由國家予以安置或發(fā)給安置補助費。其安置補助費的標準為該耕地前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍，即按人均耕地產(chǎn)值的四至六倍。與原《土地管理法》相比，計算上有所區(qū)別，原規(guī)定為每個農(nóng)業(yè)人口的安置補助費為年平均畝產(chǎn)值的二至三倍，新法為人均耕地的四至六倍，與人均耕地的多少有直接關系。安置補助費主要用于征用土地后農(nóng)業(yè)人口的安置，因此，誰負責農(nóng)業(yè)人口的安置，安置補助費就應該歸誰。如果是農(nóng)民自謀職業(yè)或自行安置的，安置補助費就應當歸農(nóng)民個人所有。每公頃征用耕地的安置補助費最高標準由原來的前三年平均年產(chǎn)值的十倍調(diào)整到十五倍。

　　3.地上物的補償費，包括地土地下的各種建筑物、構筑物如房屋、水井、道路、地土地下管線、水渠的拆遷和恢復費用，被征用土地上林木的補償或砍伐費等，其具體標準由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。各省、自治區(qū)、直轄市在制定土地管理法實施辦法時將予以明確規(guī)定。

　　4.青苗補償費，是指農(nóng)作物正處于生長階段而未能收獲的，因征用土地需要及時讓出土地而致使農(nóng)作物不能收獲而使農(nóng)民造成損失的，應當給予土地承包者或土地使用者以經(jīng)濟補償。青苗補償費的補償標準，一般根據(jù)農(nóng)作物的生長期按一季的產(chǎn)值予以計算，或按一季作物產(chǎn)值的一定比例予以補償。具體的標準由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

　　四、征用其他土地的土地補償費和安置補助費，包括征用耕地之外其他土地，如林地、草地、水域、建設用地等，也應當給予補償。其具體的標準由各省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補助費標準規(guī)定。一般也應當按照被征用土地的平均年產(chǎn)值乘倍數(shù)的辦法計算，有一些很難計算平均年產(chǎn)值的，則可以參照相似的土地確定具體的補償標準。各省、自治區(qū)、直轄市將在制定土地管理法實施辦法時作出具體的規(guī)定，或專門作出規(guī)定。

　　五、征用城市郊區(qū)的菜地，除按本法的規(guī)定繳納土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費外，還應當繳納新菜地開發(fā)建設基金。這主要是為穩(wěn)定城市郊區(qū)菜地面積，保證城市蔬菜供應，加強新菜地建設所采取的一項措施。關于征用菜地繳納新菜地開發(fā)基金的辦法，國務院有關部門已作出規(guī)定，按城市規(guī)模的大小，確定不同的收取標準。每征用1畝城市郊區(qū)菜地，城市人口100萬以上，繳納7000—10000元，城市人口 50—100萬的市繳納5000—7000元，50萬人口以下的市繳納3000—5000元。新菜田建設基金由城市人民政府收取，用于本市城市郊區(qū)菜地的開發(fā)建設。

　　六、征用耕地的土地補償費和安置補助費之最高標準。按照本法的征地補償原則為保證被征用土地單位的農(nóng)民不因土地征用而降低生活水平。因此，本條第六款又規(guī)定，依據(jù)本條第二款的規(guī)定支付的土地補償費和安置補助費不能保證被征地單位農(nóng)民的原有生活水平的，經(jīng)省級人民政府批準，可以提高補償標準。兩項之和最高可以達到被征用土地前三年平均年產(chǎn)值的30倍。據(jù)測算，一般情況下如達到30倍，即相當于30年的產(chǎn)值，保證農(nóng)民的生活水平是完全可能的。再者，目前農(nóng)村耕地的承包經(jīng)營權為30年。如果不考慮物價上漲和增產(chǎn)因素。30年的產(chǎn)值也就相當于土地承包期30年的全部產(chǎn)值。

　　七、新《土地管理法》還對征地補償作出了特別規(guī)定：“國務院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征用耕地的土地補償費和安置補助費標準。”這就意味著根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平的變化，國務院有權提高征用耕地的土地補償費和安置補助費標準，不再需要經(jīng)過人大常委會的立法。

　　八、根據(jù)調(diào)整征地補償費標準的原則，這里需要說明的是：第一，征地仍是國家行為，而不是土地的買賣。因此，各省、自治區(qū)。直轄市可以根據(jù)新《土地管理法》確定的標準范圍內(nèi)制定更為具體的標準。在具體實施征地行為時，也應由政府按照《土地管理法》的規(guī)定確定具體的補償辦法，而不是由國家（政府）和農(nóng)民協(xié)商或按“市價”補償。支付的費用仍然是補償或補助性質(zhì)的，而不是完全的地價，不能根據(jù)土地使用權出讓價格確定征地補償標準。第二，征地補償和安置補助的原則是保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征用土地而降低。征用土地后通過補償和采取各項安置措施，要使被征地單位的農(nóng)民的生活水平達到征地前的生活水平。如果達不到，應當采取相應的措施，包括提高補償標準，最高能提高到30倍。這樣即使存入銀行，按目前的利率也可以保證農(nóng)民的收入高于被征用土地之前的水平。第三，征地補償?shù)霓k法沒有政變，應當按原辦法管理和使用好征地費。即土地補償費是給予土地所有者和使用者因投入而造成損失的補償，應屬于土地所有者和使用者所有。安置補助費是用于被征地單位群眾的生活安置的，應當用于被征用土地的使用者或承包經(jīng)營者的生產(chǎn)、生活安置。地上物、青苗等補償費屬于地上物、青苗的所有者所有。

　　3 ? 中華人民共和國土地管理法釋義：第三十七條

　　第三十七條　禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應當交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復耕種。

　　在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權進行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，依照《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的有關規(guī)定辦理。

　　承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。

　　【釋義】　本條是關于閑置、荒蕪耕地的規(guī)定。

　　一、長期以來，我國城市土地利用效率低下，浪費嚴重。據(jù)統(tǒng)計，1985—1994年，我國城市由324個猛增到622個，增加近一倍；城市建成區(qū)面積由9386平方公里增加到17940平方公里。平均年遞增5.5％。目前，全國600多個城市人均用地已達101.6平方米，高于人均用地100平方米的城市有400多個。據(jù)原國家土地管理局對全國非農(nóng)業(yè)建設用地大清查的結果顯示，全國現(xiàn)有各類閑置土地174萬畝，有的已閑置達幾年之久。一方面土地在大量閑置，另一方面建設又在大量占用耕地，造成土地資源的更大浪費，與我國人多地少的國情嚴重不符，因此，這次修改《土地管理法》，增加了本條的規(guī)定。

　　二、本條第一款是對已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設占用耕地的規(guī)定，主要有以下三種情況，一是一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，由原耕種該耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；二是一年以上未動工建設的，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費。也就是說造成閑置的單位和個人，應當受到繳納閑置費的經(jīng)濟處罰。其目的在于用經(jīng)濟手段來約束用地者的行為。依照本款規(guī)定繳納的閑置費，是指用地者以劃撥方式取得的土地使用權。三是連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權。該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應當交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復耕種。也就是說，對于連續(xù)二年未使用的，用地者的土地使用權將由政府無償收回，以體現(xiàn)對用地者的嚴厲處罰。

　　三、本條第二款是對城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)以出讓方式取得土地使用權進行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地的處理，對此，《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條明確規(guī)定：“超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當于土地使用權出讓金20％以下的土地閑置費；滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。”為了使《土地管理法》與《城市房地產(chǎn)管理法》相銜接，本條規(guī)定對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)閑置土地的處理，適用《城市房地產(chǎn)管理法》。

　　四、本條第三款是有關棄耕拋荒的規(guī)定。承包經(jīng)營耕地的單位或者個人，有按照承包合同的約定合理利用土地的義務，如果棄耕拋荒，就會浪費國家和集體的土地尤其是耕地資源，作為發(fā)包單位有權終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。這對防止耕地撂荒、保護耕地具有重要意義。

　　4 ? 中華人民共和國土地管理法釋義：五十七條

　　第五十七條 建設項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時用地，在報批前，應當先經(jīng)有關城市規(guī)劃行政主管部門同意。土地使用者應當根據(jù)土地權屬，與有關土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費。

　　臨時使用土地的使用者應當按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。

　　臨時使用土地期限一般不超過二年。

　　【釋義】 本條是關于臨時用地的規(guī)定。

　　一、建設項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用土地的，由縣級以土地方人民政府土地行政主管部門批準。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時用地，報批前，應當先經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門同意，臨時用地應當簽訂臨時用地合同，臨時用地不得建永久性建筑，臨時用地的期限為二年。

　　二、臨時用地由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準。臨時用地是指建設過程中或勘查勘測過程中一些暫設工程和臨時設施所需臨時使用土地的行為。有以下幾個特點：

　　1.臨時用地不改變土地用途的性質(zhì)。即原土地的用地屬建設用地的仍為建設用地，原來為農(nóng)用地的仍為農(nóng)用地。因此，臨時使用農(nóng)用地的無需辦理農(nóng)用地轉用手續(xù)。使用結束后仍恢復原用途。

　　2.臨時用地不改變土地權屬。即原土地的所有權和使用權都無需改變。使用農(nóng)民集體土地的不需要辦理征用土地，使用國有土地的也不必辦理劃撥或有償使用手續(xù)，只需簽訂臨時使用土地合同，并對土地所有權人和原土地使用權人予以一定的補償。

　　3.臨時用地經(jīng)批準后，應當簽定臨時用地合同，并給土地的所有權人和原使用權人的損失予以補償。使用結束后，使用者應當負責恢復原貌。并交還原土地使用者或土地所有者。

　　4.臨時用地是指臨時使用城市內(nèi)的空閑、農(nóng)用地和未利用地。不包括因使用原有的建筑物、構筑物而引起的使用土地的行為。如使用原有建筑物、構筑物應當采用租賃的辦法。

　　因此，臨時用地既不屬于建設用地，也不屬于農(nóng)用地。只是一般臨時用地與工程建設相關聯(lián)，常將臨時用地作為建設用地的附屬用地，并將此在建設用地的內(nèi)容里規(guī)定。按本法的規(guī)定，臨時用地包括兩類：一類是工程建設施工臨時用地，包括工程建設施工中的設置的臨時加工車間、修配廠、攪拌站、預制場、材料堆場，運輸?shù)缆泛推渌R時設施用地，工程建設過程的取土棄土用地；架設地上線路、鋪設地下管線和其他地下工程所需臨時使用的土地等。另一類是地質(zhì)勘查過程中的臨時用地，包括：廠址、壩址、鐵路、公路選址等需要對工程地質(zhì)、水文地質(zhì)情況進行勘測，探礦、采礦需要對礦藏情況進行勘查勘探所需臨時使用的土地等。因臨時用地不改變土地使用性質(zhì)和土地權屬，主要是經(jīng)濟補償和使用后土地的恢復等問題，本法規(guī)定由土地行政主管部門審批，不必報人民政府批準。

　　三、在城市規(guī)劃區(qū)的臨時用地應當先經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門同意。按照《城市規(guī)劃法》的規(guī)定在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設的。必須經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門同意，屬于臨時建筑的，應當在規(guī)定的期限內(nèi)拆除。這是為了保障城市規(guī)劃實施的需要。

　　四、土地使用者應當與土地所有者簽訂臨時用地合同。臨時用地合同是約定土地所有權人和臨時用地的使用權人的權利、義務的規(guī)范文件。因臨時用地有一些要求：如臨時用地的用途、使用期限、使用后的恢復措施、土地補償?shù)?、都必須通過合同雙方約定，并嚴格執(zhí)行。如改變臨時用地合同中的某些條款，也要經(jīng)雙方協(xié)商后重新簽訂臨時用地合同或簽訂臨時用地的補充合同。國務院將對臨時用地合同的具體要求作出規(guī)定。臨時用地合同由臨時用地的使用者與所有者簽訂。如使用的是國有土地，土地行政主管部門代表政府與土地使用者簽訂合同并按合同的要求支付臨時用地補償費。如臨時用地對原土地使用者造成損失的，由土地行政主管部門用收取的臨時用地補償費予以補償。如果使用的是農(nóng)民集體所有的土地，將由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會代表所有者與臨時用地使用者簽訂臨時使用土地合同，并收取臨時用地補償費。給原土地使用者或承包經(jīng)營者造成損失的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會用收取的臨時用地補償費予以補償。

　　關于臨時用地的補償標準，一般根據(jù)給原土地所有權人和使用權人造成的損失，由土地所有權人和臨時用地者雙方通過臨時用地合同約定。

　　五、臨時用地的性質(zhì)不得改變。臨時使用土地者應當按照合同約定的用途使用土地，臨時用地只能是臨時使用土地的行為，不能將臨時用地改為永久建設用地。不得建永久性的建筑物及其他設施。使用結束后，將土地的臨時建設的設施全部拆除，恢復土地的原貌，并交還給原土地所有權人或使用權人。

　　六、臨時用地的期限一般不超過二年。關于臨時用地的期限，主要與工程建設和勘查的期限有密切關系。有的只需幾個月或更短的時間，有的長達3一5年，甚至10年。但臨時用地的期限過長，將會使臨時用地改為實際上的建設用地，并給土地的所有者和使用者造成實際上的失去使用權。因此，臨時用地必須要有限期的規(guī)定。臨時用地不超過二年的，使用的具體期限可以在臨時使用土地合同中由雙方約定。臨時用地確需超過二年的，必須經(jīng)過批準，通過雙方的合同約定，或二年后重新辦理臨時用地手續(xù)。特別要防止借臨時用地為名，將農(nóng)用地轉為建設用地。