江蘇省沛縣挖潛集體建設用地推進就近城鎮化調查
聚土網 2016-09-06 19:06
摘要： 在工業化、城鎮化快速發展的東部地區，人地矛盾、城鄉建設用地“兩頭擠占”表現得尤為突出：一邊是農村人口大量外流，城市人口激增，城市建設用地緊張；一邊是農村資源要素流失嚴重，“空心村”、“一戶多宅”現象明顯，集體建設用地大量閑置浪費，農村發展后勁不足。
如何才能在統籌城鄉發展中走出一條路子，實現地、錢、人、業的集聚發展？各地的探索經驗十分寶貴。地處江蘇省最北部、微山湖西畔的沛縣，正在推進集體建設用地退出和新型農村社區建設，通過農村閑置低效集體建設用地退出、高效資源聚集，實現騰地聚人、產業留人、就地
在工業化、城鎮化快速發展的東部地區，人地矛盾、城鄉建設用地“兩頭擠占”表現得尤為突出：一邊是農村人口大量外流，城市人口激增，城市建設用地緊張；一邊是農村資源要素流失嚴重，“空心村”、“一戶多宅”現象明顯，集體建設用地大量閑置浪費，農村發展后勁不足。
如何才能在統籌城鄉發展中走出一條路子，實現地、錢、人、業的集聚發展？各地的探索經驗十分寶貴。地處江蘇省最北部、微山湖西畔的沛縣，正在推進集體建設用地退出和新型農村社區建設，通過農村閑置低效集體建設用地退出、高效資源聚集，實現騰地聚人、產業留人、就地興業，讓農民生活和城里并無二致，為就地城鎮化和農村發展探索出了現實出路。
近日，記者前往沛縣探訪發現，當地集中挖潛閑置低效集體建設用地，既促進了土地資源有效利用，也逐步實現了“以退為進”就地、就近城鎮化發展的愿景。
“集體建設用地退出源于村民渴望改變自己的生活”，以退為進，釋放空閑集體建設用地價值
多年來，在廣大農村，星羅棋布的空置農房造成了巨大的土地資源浪費。“八間大瓦房，只住一個娘”，在江蘇沛縣，村民們經常這樣戲謔自家的老房子。
被稱為漢高祖劉邦故里的沛縣，其轄區有366個行政村，不少農房是建于上世紀七八十年代的“趴趴房”。受農村人口外流等因素影響，“空心村”、“一戶多宅”、“宅基地超標”等現象比較普遍。據調查顯示，全縣村莊面積183平方公里，宅基地面積73平方公里，占村莊面積比重高達40%。其中，“一戶多宅”宅基地面積占比12.7%，超占面積約為80.7%；閑置宅基地10918宗，占比4.2%。
“對農民來說，大宅子卻是個窮窩子。”在沛縣鹿樓鎮宋莊自然村，村支書宋永文告訴記者，以前的舊村建房沒有規劃，誰家有建房需求，有宅基地就亂建，沒有宅基地的農戶用責任田置換其他農戶的宅基地也建房。各戶大門朝向東、南、西、北的都有，雜亂不齊，導致村內道路主次干道分不清、交通不便，農民住宅更新的壓力很大。
“很多沒改建的村和我們原先的舊村一樣，道路泥濘、房屋破爛，土地資源浪費嚴重，村里除了窮，就是臟和亂。”宋永文回憶，那時候的宋莊村是“沙土地上一片房，不打糧食不留娘”，村里連砂石路都沒有，出村需要先從小路向西，再折向北，再折往西，最后才抵達原有的村道，步行近5公里。生產條件艱苦，交通閉塞，讓這個遠近出名的窮村的適齡青年連說個媳婦都困難。“集體建設用地退出源于村民渴望改變自己的生活。”
2013年10月，窮怕了的宋莊村人向沛縣人民政府提交一份申請：將村里227.6畝集體建設用地整體退出，換取新型社區建設資金，實現村莊發展和村民生活的整體升級。“要讓村里的人住得上好房子，娶得上媳婦。”宋永文說，“在一次全村黨員代表會議上，我把整村退出的想法征求大家意見，沒想到竟有96%的黨員贊同。隨后召開全體村民會議討論，贊成的呼聲壓倒一切。”
很快，宋莊村將印滿村民手印的整村集體建設用地退出申請，報到了沛縣縣委、縣政府的辦公桌上，也引起了沛縣縣委、縣政府的高度重視。為進一步研究集體建設用地有償退出和新型社區建設相結合的舉措，縣委書記李曉雷多次帶隊，到各鄉鎮村調研，并召開群眾代表會議，聽取村民意見，探討政策和具體實施方案。
2014年4月，沛縣將集體建設用地有償退出和推進新型農村社區建設有機結合，推出了《沛縣集體建設用地退出及推進新型農村社區建設管理辦法》和相關細則。根據規定，對于退出的集體建設用地，按照每畝12萬元的標準進行補償，如果進入城鎮購買商品房，則按每畝15萬元補償。為引導就地城鎮化的有序開展，沛縣政府還制定了以縣城為龍頭、5個重點中心鎮為紐帶、100個新型社區為節點的“1+5+100”城鄉發展規劃。
“將集體建設用地退出與新型農村社區建設相結合，源于農民渴望改變自己的生活，同時也為了讓閑置的土地資源活起來，更好地節約資源、集聚發展。”據沛縣縣長吳衛東介紹，作為農業大縣，沛縣耕地保有量約112萬畝，每年上級下達的農用地轉用計劃約600畝左右，但年均建設用地指標需求約3500畝以上，土地供需矛盾凸顯，單靠傳統的增量用地已不能滿足經濟社會發展需求。
而節約出來的土地，又將用作什么呢？李曉建介紹，退出的集體建設用地復墾為農用地后，原集體土地所有權不變，流轉收益由村集體組織支配，目前已對2000多畝退出的集體建設用地上進行了復墾，騰出的空間，置換出建設用地的指標，為沛縣經濟的發展提供了保障。
通過退出，原先“沉睡”的低效集體建設用地也凸顯其價值。作為最早實施的集體建設用地退出樣本，2014年，宋莊村通過集體建設用地退出置換出的土地，實現了資源的有效對接和經濟效益的最大化。全村共獲得退出補償資金2088.7萬元，建起包括120平方米、90平方米、老年房三種類型的新房。就這樣，全村122戶408人逐漸住上了新居。如今，宋莊基礎設施配套齊全，內外道路寬敞明亮，綠化、亮化賞心悅目，雨水、污水管道分流，村莊面貌煥然一新。
走進村民馮振喜的家，地板、吊燈、成套家電，三居室住房裝修的和城里一樣。馮振喜說：“村里每戶人家都換了新居，解決了村民一輩子攢錢蓋房的大問題，交通環境也大大改善，給村里帶來了新氣象。現在娶不上媳婦的都相上對象了，村里人有發展高效農業的，有搞運輸的，還有在附近工廠打工的，真是家家沒閑人。而這些，都得益于原集體建設用地退出政策的春風。”
“看菜吃飯、量體裁衣”，充分尊重農民意愿，堅持有序引導、分步退出、“依法、自愿、有償”
集體建設用地退出不搞“一刀切”，而是“看菜吃飯、量體裁衣”，堅持有序引導、分步退出、“依法、自愿、有償”的原則。
在記者采訪中，沛縣國土資源局副局長張京奎一路拿著手持移動一張圖系統，一邊在圖上向記者介紹每一個村莊、每一宗宅基地退出的情況。從年度遙感影像圖上，可清晰看到各鎮村集體建設用地退出前后變化及項目實施情況。
張京奎告訴記者：“在實施之初，國土資源部門組織骨干力量做了大量基礎工作，包括對全縣申請退出的用地進行全面核查。其中，外業上對地塊采用GPS勘測定界、拍照存檔核實；內業采用加載測繪坐標成果，對比高清衛星圖像，結合第二次土地調查與農村宅基地確權發證成果進行統計分析，精確認定退出土地的權屬、面積和地類。經過核查，最終確認涉及44個行政村92個連片地塊586戶準備實施集體建設用地退出地塊。其中，符合集體建設用地退出政策又符合土地整治規劃的地塊28個，面積705.77畝。這些核查成果同步反映到縣局開發的一張圖管理系統上，成為今后全縣土地利用管理和耕地保護的重要基礎。”
在全面核查的基礎上，沛縣給退出集體建設用地的村集體和農民“多項選擇”：可整村退出或單獨退出；退出的村民可進入規劃后新型社區，也可到縣城或鎮區購房；新建的安置社區，也因地制宜采取就地原建或到鎮區集建方式。
“在村民搬遷上，我們建造了樓房和老年平房，樓房分為兩室一廳和三室一廳兩種，按照村民意愿還在樓房底層建了堆放農具和雜物的儲存間。唯一不同的就是，根據村民原來房屋質量的好壞進行評估。原來房屋孬的農戶要拿房差價。不管怎么說，我們在兼顧公平的前提下，還要照顧部分村民的心理平衡。”宋永文說。
張京奎解釋：“引導農民自愿進城入鎮進社區，不是‘造城運動’，有條件的農民可以自主選擇進城居住或貨幣補償，沒有條件的依然維持現狀。”張京奎表示，是否退出由使用人提出退出申請，尊重村民意愿，房屋造型、村莊選址完全由村集體自己負責，國土部門做好政策引導和技術服務。新村選址確保做到不占用耕地，靠近公路、靠近原址，同時避開地災隱患點、洪澇災害隱患區以及自然保護區。
沛縣國土資源局工作人員王開國解釋，提倡靠近公路，是為了群眾出行方便和村莊今后的發展；靠近原址，則為了群眾方便收種莊稼；為了群眾生命財產安全和今后長遠發展，新村選址時，特別強調要避開地災隱患點和自然保護區，避免二次搬遷。
為了保障退出農戶的長遠利益，沛縣明確規定，退出集體建設用地的農民選擇購房落戶后，與所在社區居委會的城鎮居民享有同等待遇，在教育、醫療救助、生活保障、低保等方面一律平等，也可根據本人的意愿自主選擇養老保險、醫療保險等政策；購房落戶后創業或者就業的，稅收、工商、衛生、住建、金融、人社等部門優先為其辦理經營資質和職業手續，免費勞動技能培訓、免費創業指導和職業介紹等優惠政策，并享受小額貸款優惠政策。
據了解，截至目前，沛縣已與6個鎮的6個行政村簽訂了《集體建設用地退出補償資金協議書》，共撥付資金1億多元，并已完成集體建設用地退出面積815.6畝。復墾為農用地后，這些土地依然歸村集體所有并由其支配。今年上半年，又有17個村提出申請，涉及閑置低效集體建設用地面積1044畝。
騰地聚人、產業留人，家門口的城鎮化，讓農村“發展有舞臺、致富有門路”
“退出”不是終點，而是要有效地增加農民收入，讓農村發展有舞臺、村民致富有門路、產業發展有載體。
走進安國鎮蘇莊新村、棲山鎮胡樓新村、鹿樓鎮宋莊新村等一個個新建的新型社區，記者看到，一棟棟簇新的小樓整齊排列，道路筆直通暢，樓宇寬敞開闊，家家戶戶帶車庫，綠化帶點綴其間，質量不次于城里“高檔”樓盤。走進蘇莊村村民馮渤海的家，這是一套114平方米的新房，戶型正南正北，結構合理，舒適安逸，兩口的幸福生活看得見、摸得著。
據了解，沛縣所有建成的新型農村社區均辦理國有建設用地相關手續，退出戶安置房按照城市房屋進行登記，辦理房產證。同時，繼續依法享有土地承包經營權、集體土地收益的分配權。
“原先想自己蓋新房，琢磨著怎么也得花20多萬，現在沒花一分錢就住上了樓房。”馮振喜現在一邊跑運輸，一邊收著租金，收入其實比以前多了將近一倍。他告訴記者，“搬進樓房后，老人看病、小孩上學都方便了，原來村子里的土地權屬不變，村集體統一承包出去，每畝地每年800元，所以我家那10畝地每年光租金就是8000多元。再加上跑運輸掙的幾萬元，比以前種地收入增加了很多。”
在宋莊村，新居搬遷后，剩余宅基地面積經復墾新增了190畝耕地。“平均下來每戶增加了1.33畝地，產生收益按村民退出面積比例分配，復墾后季產紅薯3000公斤，每公斤售價1元，每年新產出逾60萬元，相當于每戶增收6000元。今年，新增耕地被一種田大戶承包，30年承包期內每年集體增收近17萬元。”宋永文告訴記者，“有償退出前，年人均純收入4000元，去年全村人均年收入則突破了1.7萬元。”
隨著新型社區的興起，各項配套設施的完善，鄉鎮生活狀況得到極大改善，不僅居住有場所、生活有改善，而且子女有教育、健康有服務，村民變得更有尊嚴。“現在我們不僅住上和城里一樣的樓房，還能在家門口就業，在社區里看病上學，與街坊鄰居們天天見面，有事相互幫襯，生活方便得很。”馮渤海說：“城里有的，這里也不缺，生活成本還低。留在家鄉比城里人生活得還好，干嘛非得到縣城買房。”
人口的集聚，土地的集中，為沛縣更大范圍內規劃產業布局、培植新興產業提供了空間。
據悉，沛縣在高效利用集體建設用地的同時，依托土地流轉和產業支撐，積極開展農業產業化經營，鼓勵種田大戶返租承包土地，社區農民搖身變成農業產業工人。村民笑稱，自己掙雙份“工資”：土地流轉掙一份租金，打工還掙一份錢。目前，所有舊村拆遷復墾后的耕地基本實現了流轉。
騰地“聚人”，產業“留人”。圍繞就地城鎮化發展，楊屯鎮實施三個“1萬工程”，一是通過招商引資，創造1萬個就業崗位；二是通過發展服務業，打造臨園物流、臨湖旅游、臨鎮商貿三大板塊，創造1萬個就業崗位；三是通過設施農業、觀光農業及新型農村經營主體培育，創造１萬個就業崗位。其他一些鄉鎮新建社區附近已經成為一些小微企業的“集聚區”，以紡紗、服裝加工、手工鍛造等為主導加工產業，從業人員大部分來附近社區，上班步行也只需十幾分鐘。
“以服裝加工為例，這些企業在縣城或其他城市，招人并不好招，用工成本平均每人每月至少3500元，而在我們社區附近，有大量的勞動力，一個月只要一兩千元，廠房的租金更低。對我們的村民而言，也很劃算，還能照顧家里。”棲山鎮政府負責人說。
距縣城區12公里，新建社區胡樓新村的村民不擔心出行就業問題，因為22路城鄉公交有8輛車流水穿行在二者之間。“雖然不靠城、不靠礦，但通過聚集要素‘就地興業”，村民們都相信這個社區可以長成衛星城，預計兩年內可成為為一個繁榮的市場。”棲山鎮政府的工作人員指出，這里就是農民在家門口“就近就地城鎮化”的一個縮影。
