土地制度改革是農村改革的核心問題、焦點問題，也是一個敏感問題。
當前，我國正處于工業化、城鎮化快速推進過程中，土地制度改革既關系億萬農民的切身利益，也關乎新型工農城鄉關系構建和社會和諧穩定大局，可謂牽一發而動全身。如何在穩定現有土地承包關系前提下，更好地放活土地經營權；如何在賦予農民更有保障的財產權利的同時，更好地提高土地的利用效率；如何兼顧法制的權威性、嚴肅性，又能體現改革的超前性、創新性？這都需要發揮好農村改革試驗區先行先試的作用。
以山東棗莊市、寧夏平羅縣等為代表的農村改革試驗區對土地管理制度進行了相關改革試驗，確權基礎上，放活農村土地包括交易（流轉）、抵押、入股、處置（退出）等在內的廣泛財產性權利。在還權賦能的同時，牢牢守住農民利益不能受損的底線，取得了一系列創新性成果和寶貴經驗。
明晰產權，確權先行
電腦屏幕上清晰地顯示著各家戶主的名字和耕地畝數，用鼠標輕輕一點，“張某、64022、第九村民小組、14.53畝”等相關信息清晰地顯示在屏幕右側。這是在寧夏平羅縣渠口鄉紅陽村看到的土地確權成果，平羅縣農經站站長關尚德告訴我們，平羅縣使用了統一的軟件平臺記錄確權數據，土地權屬關系一目了然，有效地減少了爭議。
據了解，平羅縣這一做法只是寧夏推動土地確權工作的一個縮影。“寧夏率先在全國實現了包括統一工作流程、政策口徑、軟件平臺、航拍采購、經費補助等在內的省一級確權工作統籌。”寧夏農牧廳農經法規處處長張延平介紹說，“有效地推動了確權工作順利進行。”
推進農村土地制度改革，必然建立在清晰的權屬關系基礎上，農村改革試驗區在土地確權方面進行了創新探索，如棗莊市探索了“兩書、一表、一圖、一合同、一證”確權登記管理辦法，目前已完成90%以上的確權任務；黑龍江克山縣探索了“四統一五到戶”的工作方法，確權量目前達到了95%以上。
土地經營權流轉是實現規模經營的重要途徑，然而一些地區土地在私下流轉，很容易產生流轉不規范、農民利益受損等問題，農村改革試驗區在規范土地流轉、保護農民利益方面進行了相關探索。
據棗莊市農經辦主任馮宜勇介紹，棗莊市已建立起了市、縣（區）、鄉鎮三級完善的農村產權交易體系，實現了包括土地經營權在內的全部農村產權的進場交易，規范了經營權的流轉。同時，在保護農民利益方面，還探索出了為流轉主體發放《農村產權交易鑒證書》的模式。“以往土地流轉都是給新型經營主體發放土地使用產權證，從長期看，這可能會放大了經營權淹沒了承包權，當發生糾紛時，農民的話語權就會降低。”馮宜勇對這一模式的意義分析得很透徹：“現在我們以《農村產權交易鑒證書》代替《土地使用產權證》，更加突出的是土地流轉的交易性，淡化經營權的概念，這更有利于保證農民的利益。”
盤活資產，還權賦能
對于農村改革試驗區而言，一直在探索更大范圍內賦予農民對于土地有效的收益權。其中，實現農村承包土地經營權和住房財產權的“兩權”抵押貸款權能，是一項重要內容。
在棗莊市山亭區萬恒土地合作社，了解到該社入股和流轉了土地1600余畝，為了解決經營流轉資金問題，合作社在2014年抵押了500畝流轉土地，貸了 100余萬元。“貸款有效地緩解了流動資金不足的問題，讓我增加了農用設施，提高了經營水平。”該合作社理事長魏洪軍說。
但是抵押的土地畢竟都是農戶的承包地，如何保證農民的利益不受損失？各個試驗區普遍的做法是，進行抵押之前，需征求流轉土地的農戶簽字同意。除此之外，棗莊市確立了用于抵押的土地最多不超過流轉土地的1/3，向銀行抵押貸款的期限不超過3年的原則。平羅縣則設立了農村產權抵押貸款風險基金，對沒有還貸能力或還貸延期的，可從風險基金中先期墊付，既保護了農民利益，也調動了金融服務部門的積極性。安徽宿州市則是大力發展糧食生產政策性農業保險，以化解因農業經營風險造成的抵押貸款壞賬。
盤活農村土地資產，入股也是一種重要的財產權實現途徑。從改革試驗的實踐來看，大部分試驗區采取了土地股份合作社的形式，如在平羅縣的帶動下，寧夏青銅峽市葉盛鎮五星村成立了土地股份合作社，該社由村支部牽頭，以每畝地折合830元為一股，一共設置總股權 1688股，采取“保底+分紅”的模式。“保底830元，年底還進行二次分紅。”該社理事長徐建平介紹說，“再多出的收益還可用于建設村里的公共設施。”當問及把土地交給合作社是否放心時，60多歲正在合作社勞動的入股農民楊金山說：“以前土地交給老板們總不放心，現在土地交給村委會辦的合作社，還能多分紅，我們放心著呢！”
棗莊滕州市南沙河鎮也開展了類似的土地股份合作社，實行“保底600元+分紅”的模式；宿州靈璧縣靈南生態合作社等地開展土地股份合作試點，2013年每畝保底1000元，分紅584元，比土地流轉收入高35%~58%。
目前，土流網在土地抵押貸款方面，已正式與土地金融業務有關的銀行、保險公司等單位和相關政府部門建立合作關系，搭建了湖南首個土地擔保中介平臺，強化擔保和農業保險，面向廣大農民朋友提供土地價格評估、土地抵押貸款、農業保險、土地競拍等互聯網創新金融服務，開創了土地經營權抵押貸款的“土流金服”模式。
有償退出，尊重民愿
賦予農村土地更加充分的財產權，其中也包括處置權。為了解決農村“空心化”帶來的土地和房屋資源閑置浪費，能讓農民更順利地邁進城鎮化的大門，探索引導有條件的農民退出土地承包權、宅基地使用權及其房屋財產權很有必要。但不同于一般財產，土地帶有一定的社會保障性質。引導農民有償退出“三權”，最重要的就是充分尊重農民意愿，保護農民利益。
平羅縣靈沙鄉是開展“三權”有償退出的重點區域，該地取得的經驗被國務院副總理汪洋稱為“平羅經驗”。平羅縣農改辦主任顧自軍介紹了它的具體內容，“設立500萬元的退出收儲基金，對在城鎮有穩定收入來源和固定住所的農戶，按照自愿有償原則，允許其自愿永久退出‘三權’，并給予一次性補償。”顧自軍說，“目前，圍繞插花移民安置，已收儲自愿永久退出耕地、宅基地和房屋720 戶，轉讓耕地3600畝，插花安置移民300戶，為全區移民安置探索了新途徑、創造了新模式。”
在平羅縣靈沙鄉西靈村，見到了從寧夏南部固原市西吉縣搬遷過來的生態移民陳月義。他告訴我們，2012年他搬遷到了西靈村，到這里時得到了一處宅基地和房子，還有5畝水澆地，現在孩子上學也方便了，生活也好了，而所有這些，他沒有花一分錢。對此，該村村支部書記田生俊解釋道：“幾年前，村里便引導那些在城市打工、買了房子的村民退出耕地、宅基地，我們給每個退出農戶補助了12萬元，移民過來的時候，我們就把這些房子和地免費提供給他們。”
圍繞農村“三權”有序退出，其他試驗區也進行了相關探索，如在棗莊市滕州市南沙河鎮上營村，在充分尊重農民意愿的基礎上，引導了70多戶老舊無人居住房屋退出，土地進行復墾，用于發展種植養殖業；黑龍江克山縣出臺專門措施，鼓勵農民進城定居，對退出宅基地和土地承包經營權的，給予購樓補助優惠，全縣退出農戶近900戶，退出土地近2萬畝。
農村土地制度改革，既要創新放活，又要嚴守底線，既要有一定的前瞻性，也要立足實際。正如棗莊市委副書記梁憲廷所言：“農村改革和探索必須堅持‘三個有利于’的原則：堅持有利于糧食增產、有利于農民增收、有利于適度規模經營。在最根本上，還是要尊重農民意愿。”土地制度改革是下一步我國深化農村改革的重中之重，農村改革試驗區作為“探路者”取得的這些寶貴經驗，值得全國各地結合自身特點去思考、學習和借鑒。
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