作為供給側的要素之一，土地資源在當下中國，正在經歷著深刻的制度變革。如何打破阻礙土地要素流動配置的籬笆，實現農業資源的最優結構？建立所有權、承包權、經營權三權并行分置的農地權利體系，對于形成側重于供給方的生產模式具有怎樣的意義？本期約請中國農科院農經所專家為廣大讀者解讀最新的土地政策，從歷史沿襲和當今農業供給側改革的角度全面闡述土地承包經營權確權的歷史必要性與重要意義。
建立三權并行分置的農地權利體系
中國農業科學院農業經濟與發展研究所劉文勇
從2013年1月31日下發的中央一號文件中提出“全面開展農村土地確權登記頒證工作”到今天為止，已經整整三年時間了。“土地確權”的政策正如火如荼地開展：2014年，農業部在山東、四川、安徽3省開展了整省試點（另有其他省區市的27個縣）；2015年則擴大到包括湖南、湖北、江西、江蘇、甘肅、寧夏、吉林、河南、貴州等９省區在內的多個區域；農業部表示，將用５年時間在全國范圍內完成土地確權登記頒證工作。
細心的讀者可能注意過幾個事實：土地確權的工作在2013年之前就有過，并不是一個全新的事物，為什么卻在最近這兩三年被如此密集地提及呢？以前我們的新聞報道時常將土地確權的權利對象統一稱為“承包經營權”，爾后卻開始將這一權利分開，單獨稱“承包權”及“經營權”。這種權利上的拆分與剝離意味著什么？更為重要的是，最近被反復提及的中國的經濟需要著重于“供給側”結構性改革，這幾年的土地確權工作是否為我們農業的供給側改革打下了基礎？
的確，土地確權工作展開的時間點要更早一些：早在2009年，農業部便開始了以“土地承包經營權”為對象的確權頒證工作（試點）。當時，由于土地的承包權與經營權尚未剝離而被統稱為“承包經營權”。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中提出承包權與經營權分置，建立所有權、承包權、經營權三權并行分置的農地權利體系：這其中，所有權集體所有是憲法規定的權利，而將“承包權”與“經營權”分開是為土地確權工作的進一步展開而進行的創造性制度安排。這一創造性的制度安排，為農業供給側的改革打下了堅實的基礎。
首先，在“承包權”與“經營權”分置基礎下的土地確權工作，能夠促使農民更敢于進行農地流轉。當前，我國城鎮化的進度仍在加快，有諸多農民正在主動或被動地離開土地：確定“承包權”歸于村集體成員后，農戶更敢于將土地的“經營權”流轉給規模戶。據農業部統計，農村土地流轉比率在2013年6月上升到23.9％，而到2013年底，流轉比例達到26%；2014年6月底，上升到28.8％；截至2015年6月底，已經達到32％。我們很難簡單地認為這種農地流轉比例的增加完全是源自于土地權利的確定，但土地確權終究功不可沒。對于農業生產來說，供給側最主要的要素之一便是土地。無疑，土地確權而產生的要素流動是我們進行農業供給側改革的前提：土地從“不愿動”、“懶得動”到“可以動”、“主動動”，是盤活供給側要素市場的關鍵一步。
更進一步地說，土地確權后有利于各地形成最適合當地生產力發展水平的生產模式。當我們寄希望于新型農業經營主體能夠解困中國農業，成為農業供給側改革的責任主體時，由土地確權而產生的明確產權背景，才能在各地不同的經濟發展水平下形成專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等不同模式。對于農業端口的供給側改革來說，想要提高農產品供應的效率與質量，下功夫培育農產品供給方的形成機制、生產模式是重中之重。
習近平總書記強調，在糧食安全問題中，谷物基本自給、口糧絕對安全。這在當前的國際全面低糧價的倒逼下顯得格外嚴峻。盡管經歷了這么多年的城鎮化，但中國的農業依舊內卷嚴重，要形成相對的高效農業，追求勞動力與機械化的替代導致更高的生產可能性曲線顯得必須。而這一機械替代的基本前提條件，便是土地確權基礎下的生產要素流動配置。
另外一個易于忽略的方面，在于土地確權將有機會更進一步緩解人口老齡化對生產效率的影響。一般認為2015~2035年將是中國老齡化的加速時期，最終將達到28.7%的老齡化人口，而確權后將土地流轉到生產效率更高的專業農民手中亦能發揮更優效率。這既是我們在農業供給側改革面對的巨大挑戰，也是這次改革的重大歷史推動力。
事實上，農地集體所有是一種中國獨有的模式，這其中有歷史的選擇，既不至于公權泛濫，也不至于私權導致土地兼并；而集體所有權得到有效體現的更重要的一點在于，農村社會化服務往往需要通過集體來實現，這是中國特殊的村集體治理結構導致的。
“有土斯有財”，中國人自古就有著對土地近乎癡迷的依戀，土地確權滿足了中國農民最大的愿望。古語有云：“地誠任，不患無財”。無疑，中國的農民能夠在農業供給側改革的浪潮之中，在這片土地上創造出無限的財富。
沂南 一證在手可入股能融資
1月15日，在山東省沂南縣銅井鎮鎮望前莊村，盛大慶果樹種植專業合作社理事長盛大慶告訴記者，合作社以農村土地承包經營權證作為抵押，從縣農信社貸款2000萬元，用于擴大規模生產，解決了合作社發展的燃眉之急。“合作社指導農戶安裝了滴管設備，加強了疏枝管理，提高了果品品質，還提升了倉儲和運輸能力，注冊了商標，發展起了品牌高效農業。”盛大慶說。
沂南縣委書記姜寧介紹，2014年8月，全縣522個村莊完成土地承包經營權確權登記頒證。之后，為放大頒證效應，建立“產權清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的現代農村產權制度，沂南推進了農村產權交易和融資兩項配套改革，建立了縣鄉聯網、運行順暢的農村產權交易平臺和品種豐富、規范有序的融資機制，使農民可以“以證交易、以證入股、以證融資”。截止目前，沂南共完成產權交易628宗，流轉土地36.2萬畝，培育新型農業經營主體1752個，累計發放農村產權抵押貸款1.58億元。
“平臺+管理+仲裁”推進農村產權交易
走進沂南縣農村產權交易綜合服務中心，記者看到，業務受理、資格審核、交易鑒證、抵押登記、抵押融資、合作銀行6個窗口前多數有農民正在辦理業務。電子屏幕上，土地、實物等需求信息和出讓信息滾動顯示。
沂南縣委農工辦主任袁俊波介紹，為推動農村以土地為主的產權流轉交易，建立現代農村綜合產權交易管理服務體系，2013年12月，沂南投資100多萬元建成了縣農村產權交易綜合服務中心，全縣16個鄉鎮成立了鄉鎮交易中心，942個村民大組全部聘用了農村產權交易流轉經紀人，一個縣鄉聯網、運行順暢的農村產權交易體系基本形成。
“交易量大了，出了問題怎么辦？”袁俊波說，沂南為保障農民權益，健全了仲裁體系。縣里成立了農村土地承包仲裁委員會，聘任了26名仲裁員，投資30多萬元建立了仲裁庭、合議調解室、案件受理室、檔案會商室等“一庭三室”。同時，各鄉鎮成立了調解委員會，各村配備了調解員。
“基金+擔保+保險”降低貸款風險
袁俊波坦言，交易的最終目的是通過促進土地流轉，推動適度規模經營，完善農村產權融資制度，推動以權抵押融資，讓農民獲得更多的利益。對此，沂南深化農村產權交易成果運用，鼓勵農村產權以權抵押融資、以權入股發展規模經營，實現了農村產權交易效益最大化。
“對于實現農村產權抵押融資，目前最大的障礙是農村產權變現難，金融機構因擔心風險導致望而卻步。因此，通過創新性舉措降低風險、分散風險，提高金融機構積極性是關鍵。”袁俊波說。因此，沂南縣財政出資設立了1000萬元的農村產權抵押融資風險基金，并引入了抵押貸款擔保公司和農村抵押貸款保證保險，探索推行了以權抵押融資和信用機制并行的操作模式，以“基金+擔保+保險”的方式，降低了農村產權抵押貸款風險，調動了金融部門的放貸積極性。
在沂南采訪，土地確權頒證后的衍生效應隨處可見。雙堠西瓜種植專業合作社、智圣家庭農場等，通過土地承包經營權抵押貸款，累計融資9853萬元，引進了新品種、新技術，推廣了新機械、新設備，生產出了優質優價的品牌農產品。
雙堠鎮和平村、青駝鎮楊莊村、辛集鎮小溝村村民，分別通過以權入股成立了潤澤農場、五豐源蔬菜種植合作社和雙收蔬菜種植合作社，在以權入股促進農業規模經營上進行了有益探索。
而銅井鎮張家坪村，正在依托竹泉村鄉村旅游區，規劃打造鄉村民俗旅游村項目，農村百姓可以通過手中的宅基地、房屋交易入股，實現農民利益最大化，讓更多農民獲得了財產性收入。此外，沂南進一步擴大產權制度改革成果運用，培育農業規模經營主體，提升農業規模化、專業化、現代化發展水平。“依托規模化經營程度的提升，沂南名優特農產品越來越多，‘糧經飼’三元架構開始形成，一二三產業融合發展，農產品結構、種植業結構、農村經濟結構不斷調優，農村發展活力不斷增強，農業供給側結構性改革穩步推進。”袁俊波說。
