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? ? ? ? 中共中央、國務院印發《國有林區改革指導意見》，這是國有林區改革的最新的頂層設計。我們該如何理解改革內核并順應改革潮流，林區人的生活又將發生怎樣的變化？本報記者就國有林區改革有關問題，專訪了國家林業局
經濟發展研究中心副主任王月華。
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? ? ? ??國有林區地位舉足輕重
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? ? ? ? 為什么要改革？
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? ? ? ? 王月華表示，國有林區的地位、作用和其發展的困境決定了必須改革。
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? ? ? ? 歷史上，國有林區為新中國資本原始積累和國民經濟建設作出了重大貢獻。到目前為止，東北、內蒙古重點國有林區已累計提供商品材近11億立方米，占同期全國商品材產量的近1/2，累計上繳利稅240多億元，形成了以木材生產為核心的森林工業體系，成為我國最重要的林產品生產基地。
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? ? ? ? 從我國林業發展的基礎看，國有林區具有舉足輕重的地位。國有林區一直是全國森林資源最集中、最豐富的地區。第八次森林資源清查結果顯示，我國國有林區森林面積為3266.67萬公頃，森林蓄積35.39億立方米。面積、蓄積分別占全國森林面積、蓄積的15.73%和23.38%。國有林區也是我國林業職工最多的區域，職工人數占全部林業在冊職工人數的40%。
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? ? ? ? 從林業建設的全局看，國有林區是我國林業建設的主戰場。天然林保護、
土地流轉退耕還林等林業重點工程，基本覆蓋了國有林區。從建設資金的投向來看，2013年138個林業局總建設資金占林業全部投資的5.21%，其中國家投資占林業全部國家投資的11.59%。國有林區作為全國林業建設的戰略重點，地位十分重要。
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? ? ? ? 然而，國有林區卻是我國林業發展的最薄弱環節，這也是其面臨的最大困境。國有林區經濟落后，林區社會發展緩慢，林業職工收入過低，發展陷入困境。同時，國有林區也是全面建設小康社會的薄弱環節，林業職工更是處于社會困難群體之列。國有林區目前處于資源質量與數量不匹配、經濟社會發展與和諧社會構建不協調、民生改善與民生林業要求不適應的境地。
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? ? ? ? 國有林區改革勢在必行
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? ? ? ? 國有林區改革改什么？
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? ? ? ? 王月華指出，國有林區正面臨著突出問題：一是可采森林資源枯竭，生態功能嚴重退化。局部地區自然災害頻發，直接威脅林區的生存發展。二是民生問題比較突出。
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? ? ? ? 2013年東北重點國有林區在崗職工年平均工資2.3萬元，僅相當于當地城鎮非私營單位就業人員年平均工資的51.4%。三是森工企業債務負擔沉重。目前，各重點國有林區累計拖欠金融機構債務209.9億元，其中無力償還的金融機構債務為133.1億元，每年需要承擔利息等大量的財務費用。四是林業職工較多，就業安置壓力大。國有林區現有在冊職工68.8萬人，屬于低收入人群。隨著天保工程的全面實施，林區將逐步停伐，解決職工轉崗就業和保障職工基本生活問題日益緊迫，推進改革勢在必行。
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? ? ? ? 以問題為導向的改革才是真正徹底的改革。國有林區的突出問題根源在于政企、政事、事企、管辦合一而不分。
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? ? ? ? 其一，森工企業是實質上的森林資源產權主體。森工企業
土地轉讓集森林資源占有、使用、收益、處置四權于一身，一方面導致林區人嚴重依賴資源，陷入了越窮越砍、越砍越窮的怪圈；另一方面林業投入嚴重不足，使得林業越來越缺乏發展的內在動力和投資吸引力，林區經濟也隨之萎縮。
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? ? ? ? 其二，國有林區管理體制混亂。政府、企業、社會各種職責、各種管理交錯重疊，企業應對市場、創造利潤的真正功能淡化。
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? ? ? ? 在體制轉型和向市場經濟轉軌過程中，國有林區開始陷入發展困境。國有林區改革的關鍵就在于推進政企、政事、事企、管辦分開，健全森林資源監管體制，逐步建立精簡高效的國有森林資源管理機構。
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? ? ? ? 改革要因地制宜分區施策
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? ? ? ? 國有林區如何推行改革？
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? ? ? ? 王月華表示，區域之間的差異決定了國有林區的改革要因地制宜，改革的思路和重點要分區施策而不能整齊劃一。東北內蒙古國有林區體制改革的難點在于：企業、政府、社會交織于一體，改革的成本高；西北、西南國有林區由于實施天保工程禁伐政策，使得許多森工企業成了無經營范圍、無資金、無產品的三無企業，國有林區也名不符實，大多為集體林區，改革的難度不大，成本也較小。事業化改制應該是地處我國大江大河源頭和生態區位重要區域國有林區改革的主要方向，但目前僅在新疆和青海兩個省區成功實施。對這兩個省區而言，進一步的改革重點，一是賦予國有林管理局執法職能，使其真正作為國有林管理的主體；二是將改革深入到國有林場。
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? ? ? ? 王月華說，國有林區改革將圍繞“兩個確保、兩個逐步、兩個創新”進行。
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? ? ? ? 兩個確保：一是確保森林資源穩步增長，通過停止天然林商業性采伐，確保森林資源的穩步恢復和增長。二是確保職工基本生活有保障。
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? ? ? ? 兩個逐步：一是逐步推進林區政企分開。對于經濟社會管理相對獨立的國有林區而言，在打破政企合一、企資合一、企社合一的格局后，必須有一個能夠承接政府職能的機構來行使行政管理職能。二是逐步建立精簡高效的國有森林資源管理機構。將森林資源管理權和森林資源經營權分離。剝離后的企業，不再占有、管理和無償使用森林資源。與國有林管理機構建立市場化的契約關系。
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? ? ? ? 兩個創新：一是創新森林資源管護機制，凡能通過購買服務方式實現的要面向社會購買。國有林管理機構通過招標等方式，雇用經營公司完成生產任務。二是創新森林資源監管體制。地方各級政府對行政區域內的林區經濟社會發展和森林資源保護負總責。建立健全林區績效管理和考核機制，實行森林資源離任審計。
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? ? ? ? 采取措施保證改革有效實施
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? ? ? ? 如何保證改革順利實施？這需要政策扶持。
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? ? ? ? 王月華認為，一是加大財政支持力度。針對國有林區改革，停止天然林商業性采伐后，根據不同地區情況分別核定補助標準，適當增加天保工程財政資金數量。二是分類化解金融債務。對于國有林區森工企業的不良類金融債務，可由銀監會、財政部、國家林業局等有關部門研究制定政策，報國務院批準后實施。三是加強國有林區基礎設施建設。各級政府將國有林區基礎設施建設納入同級規劃統籌安排。四是加快深山遠山林區職工搬遷。加大中央支持力度，同時安排保障性安居工程配套基礎設施建設投資給予傾斜。五是積極推進林區
產業轉型。大力發展森林旅游、野生動植物馴養繁育等綠色產業。發展林產品加工基地和對外貿易。
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? ? ? ? 通過改革，到2020年，基本理順中央與地方、政府與企業的關系，實現政企、政事、事企、管辦分開，林區政府社會管理和公共服務職能得到進一步強化，森林資源管護和監管體系更加完善。國有林區基礎設施條件得到改善，職工全部納入社會保障體系，富余人員得到安置，生活水平顯著提升，促進國有林區與周邊地區基本公共服務均等化。重點國有林區增加森林面積550萬畝，森林蓄積量增長4億立方米以上，區分不同情況有序停止天然林商業性采伐。
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? ? ? ? 最后，王月華談到，改善生態是林業的根本任務，保障和改善民生是林業工作的根本出發點和落腳點。國有林區改革堅持“生態優先、以人為本”原則，重點解決森林資源保護和民生改善等主要問題，找準了改革的正確方向，明確了“分區施策、地方負責”的基本要求，充分發揮地方推進改革的積極性和創造性，確保改革的政策和措施能夠從根本上解決國有林區存在的困難。在中央政府的大力支持和推動下，廣大林區干部職工期盼已久的改革一定會取得成功。
