以新型生產主體和服務主體引領兩種
規模經營方向
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發展
農業規模經營是轉變
農業發展方式的核心和主線。“十三五”時期，走中國特色
現代農業發展道路，必須堅持規模經營的基本方向。發展多種形式的
適度規模經營，從我國國情出發，順應工業化、信息化和城鎮化加快發展的趨勢，適應
農村勞動力大量轉移和
農業生產條件不斷完善的形勢，有兩種路徑選擇：
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其一是在務工機會較多、專業化趨勢明顯、大量農村勞動力基本或完全脫離農業的城市郊區和發達地區，應著力通過
土地經營權流轉，培育
新型農業生產主體，實現生產的
規模化經營，解決“誰來種地”的問題。從實踐情況看，2014年全國農村
土地經營權
流轉面積達到4.03億畝，占
家庭承包耕地面積的30.4%，而上海、江蘇、北京分別達到71.5%、58.4%和52%。這充分證明，越是發達地區，
土地經營權流轉比例越高，由
土地流轉形成的規模經營越明顯，越需要培育新型生產主體。
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其二是在青壯年勞動力大量外出，兼業化現象突出，但留守老人和婦女仍有時間和意愿務農，卻干得不怎么好的廣大農區，應著力通過發展農業生產性服務，培育新型農業服務主體，實現服務的規模化經營，來解決“地怎么種好”的問題。事實上，農業大省吉林
土地流轉比例為24%，四川為25.4%，江西為28.6%，均低于全國平均水平，這類地區更需要培育的是新型服務主體。
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適應專業化要求，培育新型生產主體，解決“誰來種地”，需要強調在繼續扶持普通農戶發展的基礎上，推進土地經營權有序流轉，重點發展以家庭經營、規模適度、一業為主、集約生產為特征的
家庭農場，促進農業集約化經營。滿足兼業化需要，培育新型服務主體，解決“地怎么種好”，需要強調發展多種形式的社會化服務，重點發展以互助合作為特征的服務型
農民合作社，促進合作社規范發展和提升服務能力。
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需要注意的是，各類新型生產主體和服務主體，兩者的組織形式和運行機制沒有明晰的邊界劃分，都可能表現為家庭經營、合作經營和企業經營三大組織形態，實踐中大部分生產主體同時也是服務主體。應發揮各自優勢，促進兩者相互融合、協同發展，以兩大主體引領兩種規模經營方向，推動發展現代農業。
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完善政策創設，解決“地、人、錢”三大問題
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發展生產和服務兩種規模經營，創造有利于生產和服務兩大主體健康成長的外部環境，政策創設至關重大，重點還是解決“地、人、錢”三大問題。
“地怎么轉”?
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原則是土地無論怎么流轉，但要堅持農地農用，努力提高
土地利用和配置效率。完善“三權分置”理論，盡快明確提出
農村土地承包關系長久不變意見，構建具有較長土地經營權
流轉期限和穩定經營預期的農地制度。
農業投資要向農田基礎設施建設傾斜，近期要通過土地平整和互換并地解決細碎化問題，重點建設規模生產、規模服務亟須的
農田水利等生產基礎設施和集中育秧、倉儲烘干、場庫棚等配套服務設施。允許平整田埂后新增的農地作為新型經營主體配套輔助設施用地，解決用地指標不足問題。
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“人怎么進”?
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目標是使新型農業生產主體和服務主體成為現代農業發展的主導力量，
農民要專業化、職業化。要聚焦于傳統農民、一二代返鄉農民工、農村初高中畢業生、新農人四類人，培育職業化的農村實用人才和管理型人才兩大群體，方向是形成新型農業生產主體和服務主體兩大主體。要從國家層面制定有針對性的、分門別類的職業教育和各類培訓項目計劃，重點使新型
農業經營主體掌握各種從業技能和提升職業素質，適應現代農業發展要求。
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“錢怎么來”?
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思路是著力構建有利于農業規模經營的投融資制度，通過增加政府投入撬動金融資本和社會資本，激發農民投入熱情，實現“三個突破”。
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一是國家的錢怎么投。要在
土地制度與金融制度創新結合上取得突破，建立適應農業規模經營發展的穩定投入機制。支持符合條件的新型經營主體優先承擔涉農項目，設立
新型農業經營主體發展財政專項，提高市場競爭力。
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二是銀行的錢怎么貸。要在建立農業中長期貸款支持制度上取得突破，對中長期大額貸款予以財政貼息，提高新型經營主體信貸滿足度，解決其固定資產投資不足問題。
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三是農民的錢怎么用。要在建立農民資金互助合作健康發展機制上取得突破，鼓勵農戶規范發展資金互助和信用合作，用于自我發展生產和開拓市場，同時強化監管措施，防止出現非法集資等異化現象。
