? ? ? “農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)村改革的核心，在一定程度上對(duì)整個(gè)農(nóng)村改革起到了牽引作用。”近16年中央一號(hào)文件起草組成員、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任宋洪遠(yuǎn)指出，今年的中央一號(hào)文件提出了農(nóng)村土地制度改革的總要求——堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，不搞私有化；堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用，防止非農(nóng)化；堅(jiān)持保障農(nóng)民土地權(quán)益，不得以退出承包地和宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。“這三個(gè)基本原則，不僅講‘堅(jiān)持’，還提出‘不搞’‘防止’‘不得’，是一種底線思維。”??
“近年來，農(nóng)村土地制度改革一直在推進(jìn)，下一步就是如何深化，使這些改革能有效推進(jìn)或真正落地，所以今年的文件提出了很具體的措施。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)魏后凱說。??
城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)??
魏后凱介紹，開展“三塊地”改革、“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作以來，一些地方已取得不錯(cuò)的效果，但有些地方推進(jìn)相對(duì)較慢，尚未形成可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)，加上現(xiàn)有的相關(guān)法律制度還未修改完善，需要進(jìn)一步授權(quán)進(jìn)行改革。去年底，經(jīng)全國(guó)人大審議，農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)授權(quán)擬再延期一年。“如果這一兩年能把這些改革試點(diǎn)工作真正落實(shí)的話，農(nóng)村土地制度改革將會(huì)大大往前推進(jìn)。”??
在魏后凱看來，在農(nóng)村土地制度改革方面，今年的中央一號(hào)文件提出了一些新的內(nèi)容，如“允許在縣域內(nèi)開展全域鄉(xiāng)村閑置校舍、廠房、廢棄地等整治”，“制定加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理指導(dǎo)意見”，“研究起草農(nóng)村宅基地使用條例”，以及明確提出要“加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。??
魏后凱分析，過去進(jìn)行“三塊地”改革，只是提出允許農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同等入市，但經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地只占建設(shè)用地的很小一部分，以宅基地為主的非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才是主體部分。“現(xiàn)在提出‘加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)’，那就包括宅基地了，我覺得這個(gè)提法比過去進(jìn)步多了。”??
土地出讓收入主要用于農(nóng)??
魏后凱也指出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，目前推進(jìn)得相對(duì)緩慢。他認(rèn)為主要有兩個(gè)原因。一是全國(guó)人大只授權(quán)給少數(shù)地方進(jìn)行試點(diǎn)，且早期并非所有試點(diǎn)地都進(jìn)行了改革探索。二是地方政府積極性不高。因?yàn)檫^去很多地方的城市建設(shè)是靠土地財(cái)政，政府將農(nóng)村土地低價(jià)征收，進(jìn)行簡(jiǎn)單的土地開發(fā)，再經(jīng)過招拍掛高價(jià)賣出，通過賺取土地差價(jià)來推進(jìn)城市的經(jīng)營(yíng)建設(shè)。??
此外，中央一號(hào)文件提出全面推開農(nóng)村土地征收制度改革。征地涉及土地出讓收入問題，宋洪遠(yuǎn)指出，過去土地出讓收入是“取之于農(nóng)，用之于城”，為了改變這個(gè)狀況，文件明確提出，要按照“取之于農(nóng)，主要用之于農(nóng)”的要求，調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例，重點(diǎn)用于農(nóng)村人居環(huán)境整治、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。??
關(guān)鍵是健全社會(huì)保障體系??
“現(xiàn)在覺得土地問題多，尤其是農(nóng)村人口變化與承包權(quán)穩(wěn)定的矛盾比較突出，但二三十年后可能就不是個(gè)事兒，關(guān)鍵還是社會(huì)保障體系的建立。”在土地問題上，中國(guó)農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)原校長(zhǎng)柯炳生認(rèn)為，農(nóng)村集體土地主要承擔(dān)兩種功能，一種是生產(chǎn)資料，一種是社會(huì)保障。??
“城里人沒有承包地，有社會(huì)保障兜著呢。”他解釋，這并不是說把農(nóng)民納入社會(huì)保障體系之后，就剝奪了農(nóng)民的土地，“農(nóng)民自己會(huì)將土地進(jìn)行轉(zhuǎn)化。比如，一些平原地區(qū)種糧食每畝地年純收入300-500元，一個(gè)家庭幾畝地的年純收入僅幾千元，農(nóng)民外出打工一個(gè)月就把錢掙回來了，也就不在乎種地那一點(diǎn)收入，愿意將土地流轉(zhuǎn)出去”。??
“目前農(nóng)村社會(huì)保障水平太低了，這是一個(gè)突出的問題。如果實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，土地就不是農(nóng)民的命根子了。”柯炳生指出，隨著社會(huì)保障越來越健全，土地的兜底保障功能就自動(dòng)失去意義了。??
今年中央一號(hào)文件提出，優(yōu)先安排農(nóng)村公共服務(wù)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌，實(shí)現(xiàn)從形式上的普惠向?qū)嵸|(zhì)上的公平轉(zhuǎn)變。對(duì)此，柯炳生認(rèn)為，所謂“形式上的普惠”，就是先把城市里邊有的制度，在農(nóng)村也建立起來，先實(shí)現(xiàn)了“從無到有”；而現(xiàn)在的重點(diǎn)是要不斷縮小城鄉(xiāng)之間的差距，把農(nóng)村的各項(xiàng)公共服務(wù)水平拉上去，最后達(dá)到與城市同樣的水平。“我覺得這是很重要的一點(diǎn)，現(xiàn)在解決不了的宅基地等問題，將來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化后，都可以得到解決。”??
